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政治民主与政府效能的冲突与平衡

崔恒  
【摘要】:民主政府的存在不仅因为她是民主的而且因为她是有效的,当今世界有效政府建设同样不能践踏民主政治。政治民主与政府效能是现代世界各国政治发展与现代国家建设的双重目标。传统观点认为二者之间存在着必然的冲突,难以调和。然而民主化的浪潮之峰汹涌澎湃,展现着她超凡的魅力,而社会的高速发展又将人们的视线转向对有效政府的探求。在这双重压力下,任何反民主的或者低效、无效的政府在当今世界都失去了存在的可能。因此正视政治民主与政府效能之间的张力,寻找调和与平衡二者的方法,建立高效而民主的政府是现代各国所面临的重要问题。 建立民主而有效的政府是现代政治发展的目标,而对这一问题的思考却与所有的政治问题一样可以追溯到古希腊。一定程度上可以说古希腊哲人对民主政体否定的根源就在于对其无效性的担心。这一传统延续到近代,近代思想家对民主谨小慎微的态度同样基于这样的立场:政府仅仅能在有限的领域起到有效的作用,民主与有效政府间存在着必然的冲突,解决的办法是政治与行政分离,民主划归政治领域,行政遵循高效原则。这种观念在美国政治制度的设计中体现的最为明显,在美国国父们及美国学者的思想里得到了充分的表述。在作为近现代政治思想承接人物的约翰·斯图亚特·密尔身上,政治民主与有效政府出现了首次融合的尝试。密尔思想中同时兼有“自由原则”与“功效原则”这一特点似乎可以视为他对民主和有效政府双重价值的追求。因此他也被戏称为“两个密尔”。而当今,平衡民主与有效政府作为一种客观事实在理论上也得到承认并掀起热潮。人们已经就民主与有效政府的相互依赖性达成共识,民主政府在政府绩效上所具有的优势也日益被人们所接受。民主必须是有效的,他们必须使即使民主体制下的失败也比其他非民主体制下的未来前景更具有吸引力。 政府效能这一概念的出现给予民主和有效政府的平衡一个新的契机。或者可以说用政府效能这一复合性政府评价体系评价政府行为使民主与政府效能找到了更多的融合与平衡点。政府效能突破了传统政府评价体系单纯强调数量比率的理念,将多元社会价值的实现纳入政府行为的评价指标之中。如果说专制和集权的政府在效率上还有其一定优势的话,但是却难以希望他们同样维护自由、平等等正义原则。作为一种目的性价值,民主本身就是政府效能视域中评价政府的重要指标之一;民主的工具性价值在维护社会自由、平等等正义诸原则上也会有更加令人满意的表现。因此,从现实角度上讲实现有效治理是民主政治的重要追求,是现代民主政治的实质。 本文的第一章对政治民主与政府效能的一般关系做了简单的梳理。从政治发展的维度上看,民主的品质是一个不断提升的过程,是一个民主现实逐渐向民主理想贴近的过程。在民主品质提升的过程中实现民主有效治理关键在于民主模式的选择,民主模式也就是有关政治领域及其确立的经济和社会等诸方面根本条件的概念和通则所组成的复杂的“网状结构”。政府效能是对民主绩效的考量。政府权力是政府效能的前提,政府权力和能力是完成政府职能所规定的基本任务的必要手段,政府职能的合理划分是政府效能建设的关键环节。除了作为政府效能内在结构政府权力、政府能力以及政府职能三元素外,政府效能还深受国家与社会关系、政治制度、政治决策过程以及政治文化等因素的影响。一般来说,以上四个方面也是归纳不同民主模式特点的重要维度。以上述四组变量为轴线可以建立起政治民主与政府效能的互动对应关系。由此模型出发可以发现政治民主与政府效能平衡的交融点。 美国政治制度的设计不仅遵循权力分立与制衡的理念,而且充分考虑到政府各部门之间的相互合作,从而使政府能够有效的完成任务,实现人民的福利。可见,美国政治制度设计伊始就充分考虑到了民主与有效政府间的平衡。这种思考同样体现在美国国父们对集团政治的思考中。随着多头政体的确立,集团政治也成为思考美国政治民主与政府效能冲突与平衡的重要维度。利益集团是一个由拥有某些共同目标并试图影响公共政策的个体构成的组织实体。在美国,利益集团参与政治过程始于美国建立之初并且不断扩张。在制宪过程中,美国建国者们就对政治过程中的集团现象进行了严肃的思考与辩论。反联邦党人认为共和国的公民必然是自由的、思想独立的,但他们也必须是同质的:“在共和国中,人民的行为举止、情绪和利益都应当是相同的。倘非如此,人民的意见就会相互冲突;而一部分人民的代表就会持续地和其他部分人民的代表相互倾轧。这会阻碍政府的运作,而且会妨碍对于公共利益的追求。”因此,反联邦党人提出了小共和国的国家结构设计,将权力重心放在州政府。联邦党人则指出,党争是要控制而非消除,控制的方法就是通过宪法设定适当的政府结构。在麦迪逊的理念中,先贤所设计的共和政府将会有效的检视与控制党争的冲动。共和政府将决策的责任赋予少数代表,这些代表又由大多数公民选出,另外,当政府的权威波及广大的和异质化很强的人口时,弱化党争结果最好的办法是通过利益之间的竞争。因此麦迪逊认为在美国这样一个大陆上,众多的利益团体会不断崛起,通过代议制的制衡,任何党派都不可能主导政府,相反政府能够兼听各方面的意见,从而制定维护公共利益的政策。从历史现实看,美国利益集团参与政治过程的确带来了一定程度上的政治丑闻,但是总体来讲是依照麦迪逊的预计走向了集团竞争的多元结构。这种多元结构是形成美国政治民主与政府效能冲突与平衡基本特点的关键所在。文章的第二章论述了美国利益集团的发展、结构特点及其对政治过程的一般影响以及美国立宪者们对集团政治的最初思考。 文章的第三、四、五、六章分别从利益集团参与美国选举过程、立法过程、行政过程和司法过程的角度讨论了政治民主与政府效能的冲突和平衡。民主与政府效能的冲突与平衡首先体现在选举过程中。选举是自由民主国家民主的支点,是民主发展程度的标识。选举也是将主权在民与有效治理相结合,把多数人的统治与少数人的治理相结合的工具。选举是利益集团参与美国政治过程的第一舞台。利益集团参与美国选举过程在民主品质与绩效的提升过程中都做出了积极的贡献。利益集团在公民普选权的实现中扮演了重要角色。利益集团的参与有效的调动了公民参与选举的积极性,并且承担起组织公民的功能;利益集团成为政党在调动、组织选民中的重要补充组织。利益集团与政党相互作用,成为现代民主政治的两个发动机。相关利益集团在领导、组织和支持妇女、黑人和劳工赢得普选权以后,继续组织他们有效的参与政治生活,参与选举过程,推动了美国民主品质的提升。在政府效能建设方面,利益集团参与选举过程给政府效能建设指明了方向并且提供了丰富的信息、知识和技术支持。另外,治理需要统御的技巧:比较不炫耀的服人术、判断力、管理和谈判才能,需经年累月的对政策的一致性和追求具有耐性,选举过程中候选人与利益集团间的博弈有利于培养和表现候选人的治理能力。 如果说第三章是从政府的外部政治以及政府外部政治与内部政治关系的维度探讨利益集团参与选举过程对民主与政府效能冲突与平衡关系影响的话,文章的第四、五、六章则分别从立法、行政、司法三个政府内部政治的角度展开讨论。利益集团参与立法过程是利益集团参与政治过程的最初形态和主要场所。从美国建国至今的数百年里,利益集团发展了多种多样参与国会的游说方法,将其身影全面而深入的插入国会山。利益集团利用这些方法追寻自身利益实现的同时也以集团的形式反映着公民的愿望、需求和意见,提升了民主品质;并且向国会提供了国会工作效能建设所需的大量信息、知识和技术支持。国会的运作不仅仅受到利益集团的影响,美国国会有其自身运作的严密规则和程序,这些规则和程序是由法律规定或是长期实践中形成的惯例;国会的运作还同时受到以总统为领导的行政机构的制约;政党意志也左右着国会议员的行为;因此国会的运作不是仅仅受到利益集团的单方面影响,不是利益集团意志的侍从。国会与利益集团在长期的博弈中逐渐形成某种默契,随着大规模利益集团游说的兴起打破了传统少数利益集团控制政治过程的局面,社会各方面的意见和利益越来越多的得到平等的代表。在扩张与限制的双重作用下,美国国会工作一定程度上实现了民主与效能的平衡。 进入二十世纪,主要表现在行政机构上的政府扩张和政府重心的转移使利益集团的参与也日益多的趋向行政过程。美国行政机构的设置也不例外的遵循行政机构设置的效率原则。政治与行政分离是美国政府建立之初平衡行政效率与民主关系的方法。但是随着大政府的兴起以及利益集团参与行政过程的扩张,政治与行政分离法在构建行政民主的过程中失去了效用。然而利益集团的参与又使行政民主与行政效能的平衡具有了一个新的契机。行政机构与利益集团之间形成了竞争与合作的关系。公共行政管理者是在一种现实的、相互争斗的利益、价值和观念所形成的“压力场”中工作的。由于缺乏一种等级制的权力结构,使他们在行使其职责时必然和重要的利益集团有职能方面的工作关系。公共行政管理者常会发现,只有通过有组织的势力的合作和支持,他们才能聚集起维持其地位及实现其机构目标的必不可少的权力和权威。二者在许多方面形成一种相互需要的依赖性。这种可操作性参与的实现也有赖于制度规定、法律规范、信任文化的约束和自由竞争形成的自然均衡。 美国政治制度设计中司法系统的一个重要特点是基于三权分立和司法至上理念下,司法系统对美国国家法律和公共政策的制定与执行具有重要的影响力。同时人们普遍认为司法代表着正义,因此美国法院和司法系统对国家法律和公共政策的影响就被视为对法律和公共政策的制定与执行符合正义原则的保障系统。在司法过程内部,通过影响法官任命、影响法律界的意见等间接游说方式到直接参与司法诉讼,以及法庭简报等更为便捷的影响手段的应用,日益形成了游说法院的竞争性均衡态势,保证了司法公正。实现了司法体系内部民主与效能的平衡。 文章的第七章对美国政治民主与政府效能冲突与平衡的特点进行了分析。在美国,民主和政府效能之间的冲突是显见的。然而今天美国的民主程度和政府绩效建设又相对走在世界前列,较好的实现了民主与政府效能的平衡。究其原因,美国独具特色的政治制度设计为民主与政府效能平衡提供了制度框架,法律的严密、长期形成的政治惯例、成熟的公民社会、多中心治道的治理模式和美国公共利益与个人主义交融、实用主义和妥协精神等独特的公民文化有着必然的关系。 在结语中我们认为民主与政府效能之间的确存在一定的张力,而民主政府的现实却需要我们实现民主目的性价值与工具性价值的平衡,要求从保护性民主走向可治理民主。引入公民参与的治理理念的产生为可治理民主的实现提供了思路,利益集团在美国民主与政府效能冲突与平衡中的作用再次提醒了我们:社会利益团体的发展是政治民主与政府效能得以平衡,实现可治理民主的关键环节和希望所在。


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