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我国“小金库”问题研究

田振刚  
【摘要】:“小金库”是指据《中华人民共和国会计法》规定,应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金(含有价证券)及其形成的资产。其法定用语为账外账、假账、账外资金资产等。“小金库”问题在我国由来已久,是妨碍经济健康发展,影响社会和谐稳定,危害党和国家各项事业发展的毒瘤。本文结合改革开放以来我国三次“小金库”专项治理工作实践,深入分析了我国现阶段党政机关、事业单位、国有企业和社会团体“小金库”问题的违规特点,从财政体制等方面分析了“小金库”问题制度根源,从产权制度及内部激励约束机制等方面分析了国有企业“小金库”问题的制度根源,提出了建立防治“小金库”长效机制建设的政策建议。 改革开放以来,我国先后开展了三次大规模的小金库专项治理工作,一是1989年结合全国税收物价大检查,对全国行政事业单位、工商企业等开展了“小金库”清理检查;二是1995年开展的“小金库”清理检查;三是2009年至2011年开展的“小金库”专项治理活动。三次“小金库”专项治理的背景和目的有所不同。1989年的小金库清理检查是在全国财政收入增长缓慢、财政收入占GDP比重不断下滑的背景下开展的,“小金库”清理检查的目的重在查补收入。1995年的“小金库”清理检查是在1994年实行分税制的大背景下开展的,虽然实行分税制后中央和地方财政收入大幅增长,但增长基数并不稳定,开展“小金库”可以有效查补收入,夯实财政收入增长基础。2009年至2011年的小金库专项治理是在我国经济增长最快、财政收入连续多年保持2位数以上增长、各项社会事业取得重大发展的背景下进行的。笔者认为,本次“小金库”专项治理与前两次重在查补财政收入不同,本次治理的目的重在治理由于“小金库”而导致的一系列腐败问题,旨在深入推进改革和完善制度,为经济发展和社会和谐稳定奠定基础。 通过近三年来“小金库”数据统计分析,可以看出行政事业单位的“小金库”问题集中在市县以下基层单位,资金来源主要是截留资产出租收入、乱收费乱罚款等,支出用途主要为弥补经费、招待支出等;省级以上单位“小金库”资金来源主要为资产出租收入、虚列支出套取资金等,主要用途为发放津贴补贴等。其根源在于现行的分税制财政体制,导致财政收入向上集中而事权下移,中央和省级财政集中了全国大部分财政收入,中央和省级单位经费保障充足,预算资金过剩而采取虚列支出的方式套取资金发给干部职工或少数人消费。县级财政收入占全国财政收入的比重很低,却承担了大量的社会管理职能,财权与事权不匹配导致大部分县市基层单位财力保障不足,不得不通过资产出租、乱摊派乱罚款等方式筹集经费维持单位运转。因此,要从源头上治理行政事业单位的“小金库”问题,就必须在坚持分税制财政体制框架下,进一步完善省以下财政体制,进一步完善财政转移支付制度,建立财权与事权相匹配的财政体制,从制度上保障基层单位的经费支出。而对省级以上单位,则应进一步提高预算安排的科学化和精细化水平,在保障其经费运转和履行职能需要的同时,防止其经费过剩而奢侈浪费、甚至设立“小金库”问题。 国有企业中,金融企业的“小金库”问题相对较少,问题主要发生在其分支机构,资金来源主要是虚列支出,资金用途主要是用于违规支付手续费、向重要客户支付额外费用等。其根源在于金融业实行会计业务核算后,基本切断了分支机构的收入来源,只能通过虚列支出的方式套取资金设立小金库。非金融类国有企业“小金库”问题相对较为突出,截留收入、虚列支出等问题均有发生,资金除部分用于员工福利支出外,大部分也用于维持客户费用支出。其根源在于国有企业股份制改革后,职工薪酬大幅提升,薪酬以绩效奖金为主,促使各分支机构为完成利润考核指标而不惜违规支付客户费用以拓展业务,通过业务拓展完成绩效指标考核间接地获取个人利益。加之对“小金库”问题的处理处罚力度不断加大,将“小金库”资金直接发给员工风险较大,通过支付给客户间接获取商业利益更具隐蔽性。对此,本文提出了要进一步完善国有企业公司治理结构,建立健全公司内部控制制度,加大对国有企业“小金库”处理处罚力度等办法,建立防治“小金库”的长效机制。 关于我国的“小金库”问题,目前尚未发现学者从经济学角度进行系统深入研究。本文首次利用委托代理理论和制度经济学理论,对我国小金库问题进行了深入系统分析,提出人民、国家、政府部门之间实际存在多层的委托代理关系,人民委托国家代理管理公共事务,提供公共产品和社会服务;中央政府层层委托地方各级政府及其部门具体履行政府管理职能,形成自下而上、自上而下的多层委托代理关系,由于信息不对称,政府部门履职过程中不可避免的存在代理人问题,这是小金库问题发生的根本原因。基层政府部门由于处于中央政府委托代理链的末端,信息不对称现象更为严重,加之现行分税制财政体制导致财力上收,基层政府部门财政保障不足,小金库问题更为突出。相关制度的改进和完善有助于防止和减少代理人问题的发生,从我国小金库治理的实践看,近年来随着我国财税管理制度和产权制度改革的推进,小金库问题逐步减少,也验证了这一论断。本文认为,要彻底解决我国的小金库问题,要进一步完善财税制度以降低腐败成功的概率、加强监管以增加腐败问题发现的概率、加大惩处力度以增加腐败的负效用等。


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