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大气污染防治政策有效执行的影响因素与作用机理研究

贺璇  
【摘要】:中国当前的大气污染形势十分严峻,如何改善大气质量成为社会各界关心的重要问题,也成为考验党的执政智慧,塑造政府行政权威的重要一环。治理目标的实现需要有效的政策执行,但政策执行过程却常常处于“黑箱”之中,得不到足够重视。中国大气污染防治多次遭遇政策执行困境,造成政策执行偏差甚至失败,现有的政策执行研究不能很好地解释政策执行偏差发生的领域、地方、程度的动态变化,更无法解决政策执行者“选择性”执行行为。因此,现实需求和理论盲区构成了本文研究的现实动机和逻辑起点。结合场域理论、模糊冲突模型、制度一行动者理论和地方官员激励理论,论文一方面借鉴政策执行的块状分析思路,选取“行动者”作为政策执行分析的核心模块,提出了“情景和行动者”分析框架;同时,借鉴线性分析思路,通过政策阶段梳理解构“情景”的基本构成及其对行动者行为的影响。因为“情景”构成的模糊性,论文选取了京津冀地区的污染企业搬迁、风沙源治理和APEC蓝三个案例开展探索性研究,通过对案例的深入剖析和跨案例比较分析,总结了大气污染防治政策执行四个关键阶段及其因子构成。通过理论升华对这些阶段和影响因子进行整合,提出了影响大气污染防治政策有效执行的EGSA模型。EGSA模型将影响大气政策执行的“情景”分解为政策议题的环境支持度(Environment)政策传达过程中的目标锁定状况(Goals)、政策执法过程中制度系统的激励和控制机制(System)。政策环境支持度又分为政治环境、经济环境和社会环境,通过政治需要、经济水平和产业结构、国内外社会关注度三个指标加以衡量。目标锁定状况通过政策目标的清晰性、目标的冲突性和政策工具选择的有效性三个指标加以衡量。制度系统通过政府威权程度、央地权责划分、中央对地方的激励与控制以及合作机制四个指标加以衡量。作为政策执行主体的行动者是政策执行的核心,论文主要关注行政系统、规制对象和社会公众三个方面的行动主体。行政系统中的政治精英和行政精英、规制对象中的污染企业和污染民众、社会公众里的积极群体和消极群体分别有不同的行为逻辑,会根据外部“情景”的变化,而适时调整行动策略,采取不同的政策行为,从而对政策过程和结果产生直接影响。基于267份有效问卷调查结果,借助SPSS和Amos分析软件,对模型数据的信度、效度进行了检验,分析了数据描述性统计结果,并进行了结构方程的模型检验,实证化检验过程证明了EGSA概念模型的存在性和适用性。检验结果表明:大气污染防治政策的有效执行受政策议题的环境支持度、政策文本的目标锁定状况、制度系统的激励和控制能力、各参与行动者行为意愿与能力的影响。其中,就直接效果而言,政策的环境适应性对政策执行过程产生最为显著的影响,其标准化路径系数为0.857,环境性因素的影响能够贯穿政策执行全过程。政策的目标锁定状况对行动者行为产生最主要的影响,其标准化路径系数为0.833,政策目标的清晰与分解是行动者执法推进的前提。行动者行为意愿和能力则是影响大气污染防治政策有效执行的核心,制度系统能够以0.727的标准化路径系数影响行动者行为选择,也能够以0.717的标准化路径系数直接影响政策执行过程,因此,制度系统是影响大气污染防治政策有效执行的关键因素。根据理论分析和实证研究结果,对京津冀一体化治理雾霾的政策案例进行了应用分析,发现京津冀一体化治霾政策具有良好的外部机遇,得到了中央政府、社会公众的关注和支持,成立了中央和区域性领导组织、调整了央地责任关系并试图重构制度化的激励和控制体系,这些有利的“情景”能够改变地方政府、规制对象的利益格局,进而影响其行动策略,改变行动选择,更好地执行大气政策。但是治霾政策与经济发展的冲突、政策目标的模糊性以及政策工具选择的低效率导致地方政府政策执行中的价值选择困境、目标困境和治理技术困境,降低了地方政府的政策执行动力,给规制对象提供了投机的能动空间,阻碍了大气政策的有效执行。因此,京津冀一体化治霾政策的执行前景有赖于政府和社会的进一步关注和支持,制度体系的不断改革和创新,分解并细化政策目标,加强科学研究,创新并提高政策工具的时效与针对性,提升地方政府政策执行的动力,监督并规制其政策行为,并通过宣传教育改善公众环境认知和行为,拓宽社会公众参与渠道,提升政策执行力。最后,基于以上分析,提出了本研究的主要结论、政策建议、创新点和不足,并指出了进一步研究的方向。


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