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学生贷款的政府职能研究

孙涛  
【摘要】: 政府参与国家助学贷款,既是理论上的必需,亦为实践需求使然。从公共产品理论的视角来看,由于在消费上具有一定程度的竞争性和排他性,再加上正外部性的存在,因而国家助学贷款应被视为一种利益外溢性的准公共性金融产品,这要求政府应适度介入其中,以便形成真正有效的贷款供给。依据人力资本理论的解释,现行国家助学贷款政策对区域人力资本的均衡发展产生了不利的影响,唯有中央政府以财政转移支付的方式对具有外溢性的人力资本投资进行适当的调节,才能弥补因政策误差所带来的区域人力资本发展失衡。公共财政理论认为,政府发挥作用的领域,通常是市场失灵的领域,而学生贷款正是市场失灵的典型案例,这也为政府干预国家助学贷款提供了充足的理由。作为现代政府的一大基本属性,政府的公共性与国家助学贷款的公益性相契合,从而也决定了政府对国家助学贷款的实施负有直接的责任。 从实践上看,自1999年实施以来的十余年间,我国国家助学贷款在各个阶段都显露出政府参与的印迹,依靠政府的强力行政干预,从客观上保障了我国学生贷款事业的持续性。然而与此同时,政府在干预国家助学贷款的过程中也出现了诸如立法缺失、过度依赖行政手段以及财政干预力度较弱等种种缺陷或不足,使得国家助学贷款在放贷和回收等关键环节上关系未能理顺、利益未能有效兼顾,从而在一定程度上迟滞了助学贷款的发展,使得国家助学贷款在总体上呈现出一波三折、步履蹒跚的发展特点,其稳定性、持续性和科学性依然不强。这说明政府在干预学生贷款的过程中依然未能找准自身的位置,未能坚持“有所为有所不为”的原则并选取适宜的干预方式,以便相对准确地定位政府职能,发挥其在贷款运行中的应有作用。 本研究以学生贷款中的政府职能作为研究对象,主要采用理论研究、比较研究、政策文本分析、电话访谈与网络调查的方法来探讨政府参与学生贷款的职能内涵。首先,从政府参与国家助学贷款的实践诉求(现状和问题)出发,选择美国、加拿大、澳大利亚和英国等学生贷款运作较为成功的发达国家以及印度、泰国、加纳和南非等实施学生贷款既有成功又有失败的发展中国家作为典型案例,对这些国家政府参与学生贷款的职能进行了深入地解析,分别归纳出发达国家和发展中国家政府参与学生贷款的共性经验与教训。其次,依据政府在一般准公共产品提供中的理论性作为,得出政府在学生贷款运行中的参照性作为,同时联系由上述典型国家的经验和教训推论出的政府参与学生贷款的实践性作为,从而在理论和实践上确定政府参与学生贷款的职能内涵。最后,结合我国政府参与国家助学贷款的缺陷或不足(基于政策分析、电话访谈和网络调查的综合判断),借鉴一般意义上政府在学生贷款运行中的职能内涵,提出改进我国国家助学贷款政府职能的具体思路。 本研究认为,政府参与学生贷款的职能内涵主要包括三个方面:完善政府立法,并提高法律的执行效力;提供财政支持,譬如直接提供贷款本金、补贴放贷银行以及降低借贷学生的还款负担;实施行政规制,通过市场进入规制、价格规制、信息规制以及质量规制,为学生贷款业务提供各项基础性服务。在此基础上,本研究提出:进一步优化政府决策机制,实现我国国家助学贷款政策制定的公正与科学;推进政府立法实践,实现国家助学贷款业务的“有法可依”;完善多种形式的政府财政干预,保障国家助学贷款运行的公平与效率;施行政府行政规制,实现国家助学贷款整体运作的规范与有序。从而,在真正意义上改进我国政府参与国家助学贷款的职能,推动国家助学贷款业务得以持续、良性的发展。


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