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典型国家公务员养老保险比较及其对中国的启示

张倩  
【摘要】: 2009年1月提出在5个省市进行事业单位养老保险试点改革以及《社会保险法(草案)》对公务员养老保险的说明再次使公务员养老保险改革成为人们关注的焦点。机关单位养老保险制度是中国整个社会保障体系中的一个重要组成部分。目前中国公务员养老保险仍执行计划经济时期模式下传统的单位离退休养老保障制度,该制度在当今市场经济条件下存在如国家单位保障使国家财政包袱越来越重、替代率高影响社会公平和社会化程度低等诸多问题,改革已是势在必行。只有通过建立健全完善的机关单位养老保险制度,才能缓解财政压力,提高社会保障的积累水平,才能应对人口老龄化的加快到来,并能促进人才在不同行业之间的合理流动,有利于社会的和谐,体现社会公平和保障效率的统一。因此,本文选择公务员养老保险作为论文的研究方向,具有较强的现实意义。 本文主要通过对典型国家英国、美国和新加坡公务员养老保险从发展历程、改革的纵向视角和从公务员养老保险模式的横向视角进行比较分析,总结其经验和教训,对如何建立和完善中国特色的公务员养老保险制度作了理论阐述,并提出具体的对策建议。全文共分七个部分,基本思路和逻辑结构如下: 第一部分,引言。主要阐述论文选题的目的和意义;对国内外研究的现状进行总结,典型国家中公务员都已纳入统一的社会养老保险,因此国外对公共养老保险(包括公务员在内)的研究主要集中在两个方面:强制性的公共养老体系存在的合理性以及现收现付制和完全积累制养老保险体系的比较,从现收现付制向积累制过渡是否必要以及这种过渡的可行性分析,其研究主要体现在一些理论流派中。同时总结目前国外学者研究公务员养老保险改革的重点和对该问题存在的主要争议。对国内研究的梳理发现机关事业单位养老保险制度改革研究的不足,如理论研究的缺乏、研究背景的单薄和角度的单一等;在此基础上对论文的研究思路、研究方法、研究重点、创新点和有待进一步研究的问题作了相关说明。 第二部分主要阐述公务员养老保险相关理论基础以及对相关概念进行界定。本章概括养老保险的定义、产生与发展及其在社会生活中的作用与地位;追溯公务员养老保险制度的理论渊源。把握这些理论是研究公务员养老保险可行性和科学性的基础。通过对公务员养老保险相关理论的梳理,可以发现无论是政治视角还是经济视角的相关理论其实都反映公务员养老保险理念。不同理论基础将会导致对公务员养老保险政策的认知与制度设计定位上的不同,因此掌握这些相关理论十分必要。同时介绍经济学委托一代理理论以及内生出的保险与效率的关系来对第四章典型国家公务员养老保险模式进行比较分析;理清在中国国家机关与事业单位、企业的区别;界定典型国家和中国公务员的范围。 第三部分主要从纵向视角对典型国家公务员养老保险发展历程、改革进行比较。通过对三个典型国家公务员养老保险从建立、发展和改革的历史回顾,可以总结其特点:公务员养老保险的建立一般早于其他群体;公务员的养老保险纳入了统一的社会养老保险;完善的法律体系保障了公务员养老保险制度的发展以及英国和美国公务员养老保险制度体现的多层次性和新加坡公务员养老保险制度体现的个人责任制;通过对典型国家公务员养老保险改革背景、改革路径和改革成效三个方面的比较分析,可知当前改革背景具有共性:人口老龄化的挑战和宏观经济形势恶化的影响,从改革路径看,其特点有:英国和美国公务员养老保险只是调整了某些制度参数并都朝着世界银行所倡导的多支柱养老保险方向改革;新加坡对公务员养老保险制度结构进行了完全彻底的改革。原来的现收现付制改为完全积累制,将待遇给付模式由待遇确定型改为给付确定型;三国都是采用多种改革方式的组合。另外三国公务员养老保险改革的具体内容趋势主要有:公务员养老保险中政府的责任由改革前的全权负责和承担逐渐向私人部门转移;公务员养老金给付由依据工资指数调整转向依据物价指数调整,或改革为积累制的精算给付方式;三国都在提高公务员退休年龄;最后对三国公务员改革成效从两个标准进行评价,为后文建立中国公务员养老保险基本框架提供借鉴。 第四部分主要从横向视角对典型国家公务员养老保险模式进行比较。从五个划分标准介绍当今公务员养老保险模式类型和多支柱体系中第二层次职业年金相关内容,包括定义、模式和其建立的必要性等等,为后文的分析做基础;详细了解典型国家公务员养老保险具体模式内容;根据委托一代理理论内生出的保险与效率的关系对各模式下养老保险筹措渠道、基金筹资和基金管理体制三个方面进行比较分析。可以看出,各种模式在处理保险和效率关系上的不同,对各国经济的影响也不一样。不同类型模式各有优缺点,都不完全符合中国的实际。我们应充分吸收每一种模式的优点,实行某种形式的优化组合。总结其经验和教训,可以为中国公务员养老保险改革从宏观上得出一些启示:养老保险模式方面应正确处理好保险和效率的关系;在资金筹资方面可选择部分积累制;基金可选择公共管理和私营管理相结合。 第五部分主要探讨中国公务员养老保险制度试点改革情况。本章介绍新中国以来中国公务员养老保险的建立、发展和改革历程;选择深圳、宁波和湖南三个试点地区的改革措施为代表分析取得的成就和存在的问题,从中可以发现90年代以来中国公务员养老保险试点改革的趋势与典型国家公务员养老保险改革做法接轨,虽取得了显著成绩,但不能忽视试点改革中诸如政策的不统一、法律手段的缺乏、替代率过高等问题;提出公务员养老保险改革目标应遵循的理论和现实依据,其中理论依据有劳动力个人所有论和契约论,同时制定中国公务员养老保险改革目标也要考虑现实情况如人口老龄化的严峻挑战、家庭养老保障功能的弱化以及中国城镇企业养老保险改革的顺利进展;提出公务员养老保险改革的目标模式,即共同责任理念下的三支柱模式,并继续发挥中国传统家庭养老保障的功能。 第六部分提出中国公务员养老保险改革制度框架基本设想。在前几章阐述和比较分析的基础上,结合中国实际情况,在总目标模式下提出具体制度框架设想。第一支柱的强制性基本养老保险部分采用统帐结合模式,但个人账户引入“转型名义帐户制”,并具体提出包括公务员养老金的缴费、计发办法、调整机制、管理体制以及制度转型中“老人”、“中人”和“新人”的问题等方面的制度设计。提出第二支柱强制性公务员职业年金制度构建时:务必要明确公务员职业年金的性质定位;国家应给予大量财政扶持,体现其职业特点;应建立个人账户基金积累并能保值增值;要通过法律手段加强公务员职业年金的监管;也可建立公务员职业年金补贴激励机制。了解中国目前第三支柱个人储蓄养老保险现状,对目前商业养老保险存在的问题提出完善对策。最后,由于公务员养老保险制度改革是一项社会系统工程,因此,本文把人事退休、工资福利、税收和法律等制度作为其相关配套制度改革进行了详细探讨。 最后一部分主要对全文进行总结以及发现研究过程中的不足之处。


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