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制度变迁视角下三维地籍建设中的利益相关者研究

林巧文  
【摘要】:随着对地上地下空间的多维利用,传统的基于二维平面以地表权利为核心的二维地籍已不能满足地籍管理的需求,建立三维地籍成为解决这一问题的必然选择。2001年11月在荷兰的代尔夫特理工大学举行的以三维地籍为主题的研讨会为三维地籍的研究拉开了序幕。至此,越来越多的国际学者展开了对三维地籍的研究。其研究范围也逐渐从最初的三维地籍数据模型构建和可视化等技术问题深入到了有关三维地籍的立法,三维地籍的建立成本以及与之相配套的制度等非技术问题。然而,目前世界上并没有真正的三维地籍。显然,技术因素是制约其实现的一大障碍。但这些障碍已经逐渐得以扫除。不同类型的数据模型,如核心地籍领域模型(Core Cadastre Domain Model), ISO 19152土地管理领域模型(ISO 19152 Land Administration Domain Model), EPLAN模型(ePlan Model)等的提出,为三维表示提供了更好的支持。尽管只是代表性地采用层高作为标准高度,但三维登记的确在西班牙得以实现。此外,荷兰为用三维PDF文件作为土地登记行为提供了可能性。瑞典至从2004年1月1日起就一直对三维产权信息进行探索和实践。许多三维地籍的试点项目正在或者已经在许多国家实施如俄罗斯,以色列,挪威,澳大利亚和日本等。不可否认的是,技术问题如三维数据的采集和三维地籍的可视化等将不会是困扰三维地籍实现的主要问题,接下来的任务是优化这些技术以便和特定的组织,社会,法律环境相匹配。另一方面,相比国内学者对三维地籍技术问题的关注和研究,越来越多的国外学者意识到了非技术问题的重要性。Paulsson和Paasch, Hassan和Rahman指出三维地籍的法律,组织等问题和三维地籍的技术问题一样重要。一些学者甚至提出三维地籍的制度和管理问题比技术问题更重要。他们认为正是管理和制度问题决定了土地信息系统的成败。Molen指出如果没有明确定义三维产权,三维地籍就没有任何意义。这是因为正如地籍与土地紧密相关,地籍也同样与人和制度紧密相连。正如科技能改变地籍,特定的社会、政治和经济背景也能塑造地籍。到最后,用户的需求、土地市场的需求、法律框架和技术可能性将最终决定三维地籍在每一个国家的复杂水平。Paulsson和Paasch指出三维地籍中的技术问题和非技术问题如组织、人和法律等问题都应引起重视,只有这样这个领域的研究才能取得一种平衡。而纵观国内外研究成果,鲜少学者对被视为地籍建设成败起决定作用的利益相关者进行深入研究。尽管国外学者已经开始展开了对制度问题的探讨,并已将利益相关者研究视为一重大课题开展研究,但其研究也并不丰富。而国内学术界由于对三维地籍的研究展开相对较晚,其研究也主要集中在对三维地籍的技术和法律层面的探讨,相关的利益相关者研究尚未提及。本文在国内外有关三维地籍研究的最新成果的基础上,以制度变迁为视角,瞄准三维地籍中的利益相关者,运用演绎推理,归纳推理,制度理论,博弈理论,利益相关者理论等规范性研究方法,结合案例研究,半结构式的深入访谈,专家调查法,米切尔评分法等实证研究方法,将三维地籍有关研究进一步推进。在研究过程中,以武汉市为研究案例,笔者相继走访了相关政府机构,地籍管理部门,城市规划部门,地铁集团公司,水利水电部门,交通部门,三维技术研发等利益部门和公司,采访了地籍管理者,土地使用者,相关法律专家,相关技术人员,学者,建筑师,工程师,测量师,登记人员,土地规划师等33名利益相关者,获得了详尽的第一手访谈资料和数据。对于该问题的深入和系统的研究具有重要的理论价值和实践意义。从理论意义上来讲,本文揭示了从传统的二维地籍必将向三维地籍转变的深刻的理论背景和现实背景,系统剖析了中国地籍管理制度的演变进程,丰富和发展了地籍管理理论的研究。同时,本文系统研究了三维地籍建设中利益相关者的特征属性,深入探究了三维地籍建设中利益相关者要求及行为策略选择模型,推进了利益相关者理论在地籍领域的发展。从实践意义上来讲,本论文采用案例研究,半结构式的深入访谈,专家调查法,米切尔评分法等实证分析,对三维地籍中的利益相关者进行识别和分类,为我国三维地籍中不同利益相关者的利益要求提供了基本依据和解决思路。本文基于博弈论和制度变迁理论等,剖析了三维地籍中利益相关者的行为策略和最优模型,为加快推进三维地籍的建设提供了政策指导。本研究的整体框架和主要研究内容如下:(1)第一章和第二章首先对研究的缘起、研究的问题和意义、研究目标、研究思路和方法进行了介绍,梳理了国内外有关三维地籍及利益相关者研究的现状及进展,对整个研究进行了一个概览。(2)第三章对论文中的一些基本概念如宗地、地籍、三维产权、三维地籍等进行了界定,归纳总结出传统的二维地籍和三维地籍的区别所在,阐述了三维地籍中利益相关者分析的相关理论分析框架包括制度变迁理论、利益相关者等理论和分析方法,步骤,为本文奠定了理论基础。(3)第四章借鉴制度分析的理论与方法深度剖析了中国地籍管理制度的演变进程,深入分析了现行的传统的二维地籍所存在的局限,探究了由二维地籍转变为三维地籍的驱动所在。研究表明,中国地籍管理制度存在着显著的特点,它无论是在法律层面还是在组织制度安排上都表现出明显的路径依赖。而且中国地籍管理制度的演进过程并不是线性的,其中也历经了不断的调试和改变。另外,中国的地籍管理制度与其国家的政治、经济、文化、历史背景等有着密不可分的关系,其中经济状况对其影响极为深远。在此基础上,本章指出了由传统的二维地籍转变为三维地籍的可能性和必然性。(4)第五章采用专家意见法,利用米切尔的三维属性分析法识别出三维地籍中的利益相关者并对其进行了分类。本研究界定出37类利益相关者,将三维地籍中的利益相关者划分为核心利益相关者,中间利益相关者和边缘利益相关者三大类,在此基础上结合权利/紧急矩阵归纳分析出三维地籍中的四大利益主体集团包括政府机构,地籍管理部门,三维地籍数据使用者和三维技术开发者。(5)第六章基于扎根理论的三级编码,运用实际案例定性分析了三维地籍中四大利益主体集团的利益诉求。研究表明,政府机构所关注的最核心问题是三维地籍建立的紧急性。地籍管理部门对三维地籍数据的维护与更新上的探讨最为迫切。便利性是三维地籍数据使用者最为考虑的问题。三维技术开发者对建立三维地籍后是否自身获利最为关注。该研究结果为三维地籍建立中各利益相关者行为策略的探讨奠定了基础。(6)第七章在基于对三维地籍中利益相关者要求的认识的基础上,运用博弈论分析理论和方法,建立了三维地籍中核心利益相关者行为策略选择模型,研究了其行为主体之间存在的行为选择策略和效用均衡的问题。通过两两博弈行为分析在建立三维地籍的过程中得出实现由传统二维地籍转变为三维地籍的根源在于成本和利益的比较。而政府在建立三维地籍的过程中有着非常特殊的利益性质和角色。现在的三维地籍的建立情况处于一种囚徒困境的非纳什均衡。为了推进三维地籍的建立,必须明确建立三维地籍的利益所在及政策时滞,充分发挥政府的角色和职能,突破囚徒困境,实现最优的策略选择。(7)第八章是结论部分。在基于以上研究的基础上对本研究进行了归纳和总结,得出一些初步结论、政策建议和进一步的研究建议。该研究的创新点体现在以下几个方面:(1)借用20世纪90年代后西方学者关于利益相关者分类的研究方法,首次基于实证调研的数据对我国建立三维地籍中的利益相关者进行了识别和分类。本文在研究过程中通过半结构式的深入访谈,专家评分和统计分析,借鉴西方学者常用的分类思路,从紧急性、合法性、权力性三个维度将我国建设三维地籍中的利益相关者分为核心利益相关者、中间利益相关者和边缘利益相关者,并归纳分析出四大利益主体集团,该研究是对有关三维地籍研究的推进。(2)本文基于严谨的规范分析和实证分析表明,各类利益相关者有着不同的利益要求和行为策略选择。通过博弈论分析得出在建立三维地籍的过程中得出实现由传统二维地籍转变为三维地籍的根源在于成本和利益的比较。而政府在建立三维地籍的过程中有着非常特殊的利益性质和角色。现行的三维地籍的建立处于一种囚徒困境的非纳什均衡。对三维地籍建设中利益相关者要求的内容和行为策略等问题的研究在现有的文献中尚未见到,本文在这些领域的首创性的研究结果为我国建立三维地籍提供了政策指导。(3)创造性地将制度变迁理论运用于三维地籍的研究之中,并提炼出我国地籍管理制度的演变规律。研究表明,中国地籍管理制度存在着显著的特点,它无论是在法律层面还是在组织制度安排上都表现出明显的路径依赖。本研究从更广泛的制度经济学的视野中来看待地籍管理的本质作用和运行机理,有助于我们在进行地籍研究时跳出狭隘的管理学的思维框架,这也是本研究工作的另一大贡献。然而,不得不提的是,有关三维地籍建设中的利益相关者的研究之路才刚刚开启,未来的研究还有许多要完善之处。(1)案例研究还有深入挖掘的潜力。尽管案例研究较适合探索性理论,但仅针对个别城市的案例研究对结论的说服性要明显弱于大样本的实证研究。然而,由于现实生活中三维地籍中不同类型利益相关者采访数据收集的限制以及作者研究能力和精力的有限,本文仅选用武汉市为案例研究,使得案例分析部分略显单薄。而随着调研的深入,大样本实证研究将有助于研究的进一步深入,这也将是未来研究工作的一项重要实践。(2)三维地籍中不同利益相关者行为策略模型还有待进一步的验证和修正。在模拟不同利益相关者行为策略选择时,为了简化问题,将博弈视为两两博弈。然而在现实生活中三维地籍的不同利益相关者行为及背景相当复杂,而且,由于各省市在政治经济背景,空间构架,管理模式等方面均存在着一定的差异性,该模型不可能将所有三维地籍中不同利益相关者结构和行为演进过程囊括在内,因此在后续的研究中还有必要对该模型加以不断的深化、验证和修正。(3)本文对三维地籍中利益相关者相关问题的研究和所得结果与结论仅是该研究的起点,更重要的是如何将研究结果和结论与实践相结合来指导实践。与此同时,有关三维地籍中利益相关者的利益要求也需要进一步做细化研究,三维地籍中利益相关者利益要求的实现程度与方式,三维地籍中不同利益相关者行为决策和策略,国内外三维地籍建设中不同利益相关者的对比研究等也仍需要大量的研究与实践。(4)在研究过程中有必要将利益相关者的动态特点考虑在内。纵观国内外有关利益相关者的研究,大多数研究都将利益相关者作为静态来研究。而在二维地籍走向三维地籍的过程中,不同利益相关者的地位和角色有可能也将随之逐渐发生变化。有些利益相关者会退出有些利益相关者会进入。在研究过程中其利益要求也有可能随着时间的推移和项目的进展而有所改变。因此,以后的研究中有必要加强对利益相关者的动态研究。


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