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农村宅基地退出中农民权益保护问题研究

黄贻芳  
【摘要】:我国在工业化、城镇化快速发展的进程中,耕地面积日益锐减,严重威胁到国家粮食安全,为此,国务院提出了“十八亿亩”耕地保护红线,依靠占用耕地来满足建设用地需求受到国家层面的制约。面对严格的耕地保护和城镇建设用地供给不足的矛盾,中央政府制定了城乡建设用地增减挂钩政策。城乡建设用地增减挂钩是通过拆旧(农村建设用地)建新(城镇建设用地)、土地复垦,实现耕地总量不变、耕地面积不减少和土地质量不降低,使用地布局趋于合理化。促进粗放利用的农村宅基地退出成为各地方政府实施挂钩政策的主要内容。由于宅基地承载着农民的庭院农业经营、农民的生存居住保障、低成本的生活方式。在我国社会保障还不健全的背景下,农村宅基地被大部分农民视为最后一道生存保障屏障。各级政府在推进宅基地退出中理应遵循“自愿”、“有偿”原则,实现退地农民安居乐业。然而,在当前城乡建设用地增减挂钩实施过程中,农民作为宅基地退出的主体,其权益并没有得到有效的保护,农民在各地方政府推进的农村宅基地退出中权益受损问题普遍存在。目前,城乡建设用地增减挂钩背景下宅基地退出中农民权益问题引起了政府高度重视,它已经成为影响我国新农村建设与城镇化发展的关键。因此,研究宅基地退出中农民权益保护问题,无疑对维护农民权益和农村社会稳定,推动工业化、城镇化发展都要重要的意义。 论文按照“提出问题——构建理论基础——实证分析——根源探究——政策设计”这一逻辑思路展开,运用理论分析、规范分析、案例分析、实证分析和博弈分析等研究方法,对农村宅基地退出权益保护问题进行了较为详细地研究。根据这-分析思路,论文分别从理论研究、实证分析、对策建议三个层面进行论述,构成论文的基本内容如下: 第一部分为理论研究。首先运用规范分析的方法,对本文研究对象的内涵进行了全面界定。从宅基地退出主体、客体、形式对宅基地退出的内涵进行清晰界定,同时对农民土地权益的内涵进行了全面界定,确定了本文研究的范围。其次选择了与该研究相关的土地产权理论、效率公平理论以及博弈理论,并对这些理论在宅基地退出中农民权益保护的应用进行简要分析,这对后续研究是重要的理论借鉴。 第二部分系统分析了当前农村宅基地退出的现状及对农民权益的影响。首先阐述宅基地退出的制度基础、社会基础以及政策基础,介绍了我国实践中出现的宅基地退出代表模式的具体做法和各自的特点,在此基础上抽象概括出当前农村宅基地退出的总体特征和存在的共同问题。其次,在对我国农村宅基地制度所蕴含的土地权益、城乡建设用地增加挂钩政策所承载的土地权益以及我国宅基地的功能所包涵的土地权益的解读和分析的基础上,界定了农村宅基地退出中农民土地权益的具体内涵。并结合我国宅基地退出主要模式,分析宅基地退出如何影响农民经济权益、政治权益、社会权益。 第三部分实证分析了宅基地退出中农民权益的变化。本文借鉴Amartya Sen的可行性能力理论,分别从经济状况、居住状况、保障状况、社区状况和心理状况五个方面构建反映农民权益测度的一级指标体系,选取农业收入、非农收入、日常消费支出、人均居住面积、住房结构、住房质量、人均耕地面积、就业机会、社会保险的提供情况、治安状况、卫生状况、交通出行情况、教育设施、医疗设施、经济满意度、生活满意度16个二级指标,利用对重庆市九龙坡区323户“退地上楼”的农民的调查数据,运用统计描述和模糊数学的评价法对宅基地退出中农户权益问题进行测度。实证研究结果表明,现阶段农民宅基地退出实现集中居住,极大地改善了农民的住房条件和居住环境,但是伴随着农民居住方式的改变,农民生产生活方式发生了必然变化,在此过程中农民的经济权益、社会权益、保障权益都不同程度地受损。尤其是经济权益和社会权益受损更严重。 第四部分根据实证研究结果,结合农民宅基地权益受损的事实,从不同主体的利益博弈、我国宅基地产权制度等视角阐述了农民土地权益受损的经济和制度原因。通过构建博弈模型分析了宅基地退出中农民与地方政府的利益博弈。在博弈分析的过程中,采用了从简单到复杂的原则,层层放宽博弈假设,揭示了博弈分析下农民权益受损的主要原因在于:(1)地方政府的行为缺乏有效的约束和监督。在没有任何约束和监督的情况下,地方政府由于自身拥有特权以及身份的多重性,往往会做出优先保护自身利益的行为而致使农民权益受损。(2)农民缺乏维权意识和维权能力。在农民与地方政府的讨价还价过程中,地方政府凭借其政策制定的“优先权”,往往首先抛出实现自身退出收益最大化的方案,然后视农民的反应做出政策调整。在中国现行的政治体制和权力架构下,农民在政治上处于弱势群体的地位,同时由于文化程度低下致使他们维权意识和维权能力不足。在整个博弈过程,农民由于无权无势,始终处于博弈的弱势地位,无法与地方政府的强势进行讨价还价而导致农民各方面权益得不到有效保护。从农村宅基地产权制度来看,宅基地所有权主体不明确、农村居民享有的宅基地产权权能不完善等方面造成农民土地权益的受损。 第五部分为研究结论和政策建议。梳理和总结前文的理论和实证分析结论,根据研究结论从完善宅基地产权制度、转变政府角色与规范政府行为、提升农民主体地位等方面提出了相应的政策建议。 本文可能的创新点:(1)尝试对所研究的内容“农村宅基地退出和农民土地权益”内涵进行清晰界定。本文研究内容涉及到两个核心概念,在研究前,需对概念有清晰的界定。本文从退出主体、客体、形式、目的对宅基地退出概念进行了明确界定。解读和分析我国宅基地制度所蕴含的权益,城乡建设用地增减挂钩政策所承载的农民权益以及基于农村宅基地功能所包涵的权益的基础上,将农村宅基地退出中农民土地权益内涵界定为经济权益、政治权益和社会权益的综合。(2)构建博弈模型分析了农民与地方政府的利益博弈行为,揭示农民权益受损的经济社会原因。(3)以森(Sen)的可行性理论为理论依据,尝试构建一套测度农民土地权益的指标体系,构建了农民权益测度的的模糊数学法评价模型,以定量化的方法对农村宅基地退出中农民土地权益受损问题进行了评价分析,突破了以往的“农民权益问题”研究主要采用归纳演绎等文字叙述的方法。因此在研究方法上具有一定的创新。


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