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贸易自由化下粮食财政支持政策研究

叶慧  
【摘要】: 市场准入、境内支持和出口补贴是世界贸易组织《农业协定》的三大核心内容。过去一段时期,各国为支持国内农产品的生产和销售,将关税以及各种非关税壁垒作为控制他国农产品输入的主要措施,将出口补贴和价格支持作为增加国内农产品输出的主要措施。这种贸易政策在一定历史时期内,发挥了保护农业产业发展的作用。但其弊端也是惊人的,长时期的贸易阻碍,扭曲了世界农产品贸易体系,造成了各国农产品生产过剩与政府负担增加,使国际农业产业分工机会减少,也使农产品消费价格提高。持续到二十世纪五十年代中期以后,农业保护的不利影响逐渐受到各国所认识,为追求农业现代化过程中的合理性,农业产业支持必须由价格支持转变为收入支持。至此,符合贸易自由化的农业支持政策逐渐形成。 粮食作为我国最主要的农作物,所受保护力度最大,其中境内支持政策是对其进行保护的主要措施。2006年在我国完成WTO五年过渡期之后,无论是为了实践履约的承诺,还是为了满足粮食需求,国内粮食市场必然开放,建构符合贸易自由化的农业支持政策显得非常必要。当前,我国对粮食产业进行保护的财政政策主要为最低收购价政策、直接收入补贴政策、要素补贴政策和农田基础设施建设等,这些粮食财政支持政策目标不一,各有侧重,相互之间存在一定矛盾。比如:最低收购价政策被认为是严重扭曲市场机制的“黄箱”措施,且该项政策实行所需要的庞大收购支出增加了主产区政府的财政负担,需要对其进行削减;在生产支持政策方面,直接补贴和要素补贴政策的目的在于弥补粮食市场化过程中粮农的收益损失,因此稳定地提高农民收入是其首要目标,这必然与粮食安全目标产生出入;在进口贸易方面,我国一般施行关税配额措施,但未来必须逐步降低配额外高关税以及增加配额量,这必将导致国外大量优质低价进口品冲击国内粮食市场,粮食财政支持政策作用又必须加强。此外,农业多功能特性与粮食支持政策目标也存在一定冲突,如生态退耕政策与粮食支持政策存在较大矛盾,同时同地实施,将相互抵消政策绩效,浪费财政投入。 基于上述问题的提出,目前粮食财政支持政策须进行调整,本论文的研究目的即在于寻找出一个既能够符合世贸组织规范,又能增加农民收益、确保粮食安全,减少政府财政支出的粮食财政支持政策调整方式。论文主要内容及结论如下: 第一,分析贸易自由化对我国粮食产业发展的影响。研究发现,贸易自由化对粮食产业发展具有双重影响。从有利的一面看,贸易自由化有利于提高粮食经营效率和粮食综合生产能力;从不利的角度看,一方面我国不具比较优势的粮食产品将受到廉价优质进口品的冲击,东南沿海主销区粮食产业可能萎缩,中西部主产区粮食会与进口产品形成竞争。另一方面市场准入空间减小,境内支持政策面临缩减压力,粮食财政支持政策需进行变革。 第二,分析贸易自由化下粮食财政支持政策的实施现状及问题。研究发现,我国正逐渐形成以直接补贴为主,最低收购价为辅,生态要素补贴和农田基础设施建设相配套的粮食财政支持政策体系。该体系以农民增收和粮食安全为基本目标。通过观察2002-2006年的实践,粮食财政支持政策效果明显,具有可持续性,但是也存在若干问题,主要包括,粮食财政支持政策投入力度不足且结构不合理,最低收购价政策存在很多不确定因素,直接收入补贴政策在操作上存在一些不足,生产要素补贴与环境保护目标存在冲突,以及各项支持政策尚未整合等问题。 第三,评价贸易自由化下粮食财政支持政策实施绩效。在界定支持政策实施成本与效益内容基础上,对直接收入补贴政策、农田基础设施建设项目、粮食最低收购价,以及生产要素补贴政策实施绩效进行分析,并选取粮食主产市和主销市进行个案调查及典型分析。研究发现,支持政策结构尚未实现优化,政策绩效并不显著,尤其是直接收入补贴政策,农田基础设施项目,以及要素补贴中的农资增支综合直补政策。从成本效益角度来研究支持政策实施效果具有独特性。 第四,构建农户粮食生产行为模型,进行多目标体系下粮食财政支持政策实施的微观经济分析。在充分考虑我国实际“农情”条件下,量化支持政策,构建我国农户粮食生产函数。通过比较静态分析,考察支持政策和生态退耕制度对粮食产量、农民收入和环境品质的影响。此部分研究主要是探究在农户利润最大化条件下,多重政策目标的实现情况,以及政策组之间的协调性关系。研究发现,农业政策之间存在明显的目标矛盾,表现为最低收购价与生态退耕政策的矛盾,直接收入补贴与生态退耕政策的矛盾。此部分内容在研究上具有创新性。 第五,借鉴前人研究成果,建立我国粮食部门均衡模型(Grain Sector Equilibrium Model,GSEM),并以2004年为基期,进行实证分析,以考量支持政策的福利经济影响。实证结果发现,粮食财政支持政策可以提高粮食部门社会福利,弥补贸易自由化对生产者福利损失,其中,面积直接补贴比产量补贴更有效率。此外,生态退耕政策减少了粮食产业部门的社会福利。此研究方法在探寻最优的粮食支持政策结构上具有一定的创新性,在当前国内的研究中较为少见。 第六,借鉴WTO主要成员国粮食财政支持政策的实施经验。以欧、美、日和中国台湾为分析对象,了解国际社会粮食财政支持政策的实施现状及发展趋势,并与我国进行比较分析。分析发现,贸易自由化程度与各国AMS使用率具有负关联性,多元化的政策目标必然会产生多样化的支持政策结构,但直接收入补贴代替价格支持政策成为国际趋势,且各国均对粮食财政支持政策与生态退耕政策进行了整合调整,此外,各国均建立农业风险补偿机制来配合粮食支持政策实施,以及对支持政策均进行法制化管理。 第七,论文提出一系列优化调整粮食财政支持政策,提高政策绩效的建议及措施。主要包括如何建立科学完善的粮食财政支持政策体系,如何充分利用两个市场以减轻粮食补贴压力,以及提出要加强农业补贴法制建设,以实现粮食财政支持政策的可持续性的对策及措施。这些建议对于贸易自由化背景下完善我国粮食财政支持政策体系,增强政府对粮食市场的宏观调控能力,保护国内弱势产业具有十分积极的现实意义。


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