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大气污染、公众健康与环境政策研究

谌仁俊  
【摘要】:实行合理而严格的环境政策是践行“绿水青山”就是“金山银山”这一科学论断的关键,也是对波特假说理论思想的现实实践。作为应对大气污染最重要组成部分SO2排放的现行主要环境政策,本文以排污权交易机制和“两控区”为例,充分利用两类环境政策形成的准自然实验特征,使用省份和城市工业数据,采用倍差法和DEA模型对其进行全方位剖析,首先分别从大气污染减排效应、公众健康改善效应和波特效应三方面证实环境政策在中国实践与理论相悖,继而从市场(市场建设)和政府(环境规制)内外“双引擎”全面揭示现行环境政策面临的现实挑战并解答悖论之谜,进而从政府执法、个体参与和媒体报道三方面深入剖析现行环境政策的动力机制,并由此得出环境政策在“新常态”阶段的可行路径。本文研究主要发现:(1)能否协调环境、健康与经济三者关系已成为检验环境政策实践的新标准,也是评判环境政策在中国实践与理论是否相悖的标尺。本文通过对理论基础与中国实践的梳理发现,经济学评估环境政策已从能否协调经济与环境两者关系的传统标准,发展到能否协调环境、健康与经济三者互动关系的新标准。对于中国的环境政策,始于1998年的“两控区”是目前实施力度最大的命令—控制机制,始于2002年的SO2排放权交易试点政策是利用市场化手段解决环境间题的先驱。理论上,相比于“两控区”,排污权交易机制能解决排污权配置无效率问题,为节能减排释放巨大潜能,留住“绿水青山”,改善公众健康,也能促进经济增长,创造“金山银山”,不失为解决中国环境问题的最佳选择。然而,受制于对市场较强的依赖性,排污权交易机制在中国步履蹒跚。而“两控区”尽管在理论上处于劣势,但仍能在长时间保留下来并推广至全国范围。由此,环境政策在中国实践很可能与理论相悖。使用新标准,从大气污染减排效应、公众健康改善效应和波特效应三方面评估比较两类环境政策,不失为证伪悖论的科学标尺。(2)两类环境政策均未能降低SO2排放,但排污权交易机制是中国未来解决环境问题的有力手段。本文一方面采用一阶段倍差法和两阶段倍差法两类分别适用于省份和城市宏中两组数据特征的研究方法,对环境政策的大气污染减排效应进行现实(短期)检验,另一方面假定市场有效运转构建引入排污权交易试点的DEA模型进行潜在(长期)识别。研究发现:无论是省份数据的初检验,还是城市数据的再检验,均未找到支持两类环境政策降低SO2排放的证据。相比于命令—控制机制,排污权交易机制在长期可以推动大幅度减排。2002-2012年试点政策平均潜在降低11.2%的工业SO2排放量,如果在全国推行,潜在减排将达到52.7%,这将是中国在“新常态”环境能源强约束下寻求可持续发展的重要途径。(3)两类环境政策均未能有效控制疾病发病率和疾病死亡率,尤其未能控制疾病高发人群的发病率。本文根据获取的健康数据特征,一方面从微观角度采用基于多元选择Logit模型的倍差法,识别环境政策对微观个体心脏病发病概率和呼吸系统疾病发病概率的影响,另一方面从宏观角度采用两阶段倍差法,检验环境政策对心脏病发病率和呼吸系统疾病发病率的影响,接着采用固定效应估计法中的最小二乘虚拟变量法,厘清环境政策对心脑血管病死亡率、呼吸系统疾病死亡率和肺癌死亡率的影响。研究发现:无论是发病概率变化的初检验,还是发病(死亡)率变化的再检验,均未找到支持两类环境政策有效控制疾病发病(死亡)率的证据。考虑到不同人群对大气污染的暴露时间与免疫能力存在显著差异,本文利用中健康与营养调查数据提供的个体信息区分不同人群进行异质性分析,研究发现:尽管两类环境政策对部分人群疾病发病率产生出显著改善效应,但未能对老年人口和婴幼儿童这两个疾病高发人群给予有效控制,“两控区”甚至对老年人口呼吸系统疾病发病率影响显著为正(4)两类环境政策在城市层面短期均能实现波特效应,但排污权交易机制不可持续,而且在省份层面短期和长期均不能实现波特效应。本文一方面采用一阶段倍差法和两阶段倍差法两类分别适用于省份和城市宏中两组数据特征的研究方法,对环境政策的波特效应进行现实(短期)检验,另一方面假定市场有效运转构建引入排污权交易试点的DEA模型,对排污权交易机制的潜在波特效应进行潜在(长期)识别。研究发现:城市层面的短期检验显示,两大现行环境政策在短期均能显著提高工业总产值。其中,“两控区”政策的波特效应会随着时间的推移不断加强,5年效应显著为正。而排污权交易机制对工业总产值促进作用不及“两控区”,而且还会随着时间的推移逐渐减弱,并在4.5年扭转为负向影响,不可持续。省份层面无论是短期检验,还是长期分析,相比于传统的命令—控制机制,中国排污权交易试点政策均未能实现波特效应,短期没有显著提高工业总产值,长期不存在可持续的潜在经济红利。(5)破解环境政策内外现实挑战重在加强环境规制,而激活三方共治以加强环境规制有助于实施环境政策。针对识别三大效应证实的环境政策在中国实践与理论相悖的事实,本文依据波特假说和排污权交易机制的基本思想发现:低效的交易市场与较弱的环境规制所形成的现实挑战,促使企业缺乏技术创新的内、外引擎,是导致排污权交易机制未能发挥理论优势的根本原因。其中,加强环境规制是促使交易市场有效运转的关键,而较弱的环境规制也是导致“两控区”未能有效发挥作用的重要原因。因此破解现实挑战重在加强环境规制,而从政府执法、个体参与和媒体报道三方面提升环境规制可以成为环境政策的动力机制,研究表明:无论是政府环保立法较多的地区,还是个体参与关注较多的地区,抑或媒体报道事件较多的地区,均有助于西类环境政策实现三大效应,尤其对于两类环境政策有机结合的地区。此外,政府执法更为严格的地区相比于单纯环保立法更能提升环境政策在公众健康改善效应和波特效应的表现。本文的研究对“新常态”下应对环境问题有着重要的政策启示,优化政策设计、加强环境规制与革新治理体系是助推“新常态”施行环境政策的三条可行路径。具体地,继续施行各类环境政策的组合拳,渐进式过渡至市场化手段为主;加强环境规制,破解推行环境政策尤其是市场化手段的关键性问题;革新环境治理体系,推行三方共治启动中国环境政策新引擎。其中,推行三方共治革新环境治理体系是党的十八届五中全会和“十三五”规划的新要求,对此本文的研究还可以提供以下有益的政策启示:加强政府严格环保执法,不仅要改变无法可依,更要扭转有法不依;调动个体参与关注环保,引导其在环境保护上发挥出最大的正效应,比如通过环保社团进行有效指引;鼓励媒体报道污染事件,合理利用媒体力量,为社会还原真相。除此之外,我们也必须正视环境规制在短期带来的额外成本,在加强环境规制的同时,还需要优化环保激励政策,使企业正确认识环境保护,促使企业进行更多的创新活动以提升企业的生产率和竞争力,用创新补偿部分或全部弥补由环境保护额外带来的成本。相比已有文献,本文在研究内容、研究方法和研究数据三方面存在着创新与特色:研究内容方面,对两类现行主要环境政策进行全面比较;采取省份、城市和个体宏中微数据分析相互补、现实(短期)和潜在(长期)检验相结合的经验评估方式;对环境政策的现实挑战和动力机制进行细致的探究。研究方法方面,结合中国特殊情景合理扩展构建引入排污权交易试点的DEA模型;严格遵循“方法服务于问题、方法适用于数据”的原则,合理运用一阶段倍差法和两阶段倍差法,以及组合多元离散选择模型进行省份、城市和个体宏中微的多层面检验。研究数据方面,选取宏中微三个层面数据作为研究样本,即省份和城市两个层面的工业数据以及个体微观层面的健康数据;合理选择指标识别公众健康改善效应,一方面同时使用发病率和死亡率数据,另一方面考察并比较不同人群的公众健康;尝试从中国健康与营养调查数据中提取疾病数据应用于环境政策的公众健康改善效应。然而,本文存在诸多不足与不妥之处,未来可能展开的研究主要有:研究危害中国公众健康的污染源,证伪工业污染排放是否为最大污染源。本文聚焦工业SO2排放的环境政策,实质上默认工业污染排放对中国公众健康已造成很强的危害。然而,根据2015年发表在《Nature》上的权威研究,危害中国公众健康的最主要大气污染源可能并非工业污染排放。当然开展这部分研究还亟待中国增强在居民生活、商业活动和农业生产等方面的环境数据披露。研究中国能源结构改革的公众健康改善效应,探寻改善公众健康的有效环境政策。本文的研究显示,两类环境政策对公众健康的改善效应均有限。而2016年的一份研究发现土耳其从1998年开始大力推进天然气使用有助于缓解由大气污染引起的婴儿死亡率。然而,中国大量的能源消耗仍主要来源于煤炭,2013年天然气占能源消费总量的比重仅5.8%;分行业计算,2012年商业活动天然气占终端能源消费总量的比重仅7.0%,居民生活的比重也只有10.5%,其中乡村居民生活的比重不足1.0%,仅为0.4%。山此可见,调整能源结构,尤其是居民生活和商业活动,将是未来降低大气污染对公众健康影响的重中之重,与之匹配的能源结构改革政策也极有可能是改善公众健康最有效的环境政策。研究环境政策在其他污染排放以及行业维度的经验表现,识别更具推广价值的结论。考虑到环境政策在应对环境问题上的复杂性,本文基于SO2排放环境政策得到的结论,能否推广至其他污染治理,乃至行业维度排污治理,还有待史为严格的经验论证。


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