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“创建办”:一种弥合部门缝隙的非常规机制

瞿奴春  
【摘要】:长期以来,政府部门职责的专业化分工导致各自为政及集体行动受阻。在西方发达国家,这一问题伴随20世纪70年代末新公共管理改革运动中倡导将市场机制引入公共部门而变得愈加明显,这种导向的政府改革运动在实现政府分权化和专业化的同时,进一步加剧了政府部门间利益碎片化和行动分离化问题。在新公共管理运动的后期,理论界逐渐意识到这一问题带来的不利影响,并给予更多的关注,试图探索解决该问题的方法和路径。以整体政府理论和无缝隙政府理论为代表,形成了较为成熟的论述政府部门间协同行动难题及解决路径的理论体系。在现代化进程中,跨部门、跨区域治理事件增多,政府部门间协同行动难题愈加凸显。政府部门缝隙带来的治理难题亟待引起关注。在中国,政府体系中的“条块”关系问题被学者们充分呈现出来,并成为诟病中国部门设置问题的主要理由,但已有成果多局限于问题的解释和总结,并未提出有效的解决方法或者具体的实施路径。中国政府试图通过大部制改革来彻底解决部门协同治理难题,以提升整体治理效应。事实上,大部制改革并不彻底,“条块”依然是政府关系的明显特征,面对日渐增多的跨域治理问题,政府改革还需另觅它法。笔者赞同学界提出的政府部门设置中存在问题,认为政府部门间存在着缝隙,从政府过程来看,这种条块缝隙的存在又衍生出一系列的环节缝隙,如决策缝隙、审批缝隙、执法缝隙等表现在政府具体运作过程中的缝隙现象。在公共文化治理领域,也存在信息沟通不畅及协调困难带来的缝隙化问题。项目制运作是政府治理方式的一种创新。其中,示范区项目创建的治理方式被大量地用来治理政府关注或群众反应亟需改进的重点领域。当前,各种各样的示范区创建在各个领域如火如荼地推进。笔者在本研究中将兴趣聚焦于创建中新设置的一个特殊政府机构——“创建办”。选取T市创建国家公共文化服务体系示范区中设置的“创建办”为考察对象,进行个案研究。试图通过呈现“创建办”的产生及其构成、分析“创建办”运作、探究“创建办”功能、总结“创建办”存在的问题,并提出改进办法,最后归纳和提炼“创建办”作为一种弥合部门缝隙的非常规机制在无缝隙政府建构中发挥作用的机理。结论认为:“创建办”的整个运作过程实际上是一个创建协调过程,作为一个临时性的协调机构,其打破了纵向、横向部门间的“条块”关系并实现了创建环节无缝隙,可以将其视为一个无缝隙政府组织,其在弥合部门缝隙中发挥着重要的作用,在创建场域实现了无缝隙政府建构。“创建办”推动创建的过程实际上是作为一种非常规治理机制弥合部门缝隙的过程。笔者在结语及讨论中对文中的主要观点进行了总结,提出了围绕本主题还可继续探讨的问题,并说明了本研究可能存在的研究限度。


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