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“职责同构”体制下公共服务供给纵向碎片化研究

段屹东  
【摘要】:公共服务的供给能力体现着国家的综合治理能力和治理水平,因而向社会提供优质高效的公共服务是公共部门必然的价值追求。同时,在信息时代的引领下,公共服务内容和体系正在发生着深刻变化,为更加高效便捷的公共服务提供了新的技术手段。然而公共服务供给的碎片化问题仍然突出。政府层级与部门之间协调不畅、公共服务体系无法有效整合、在信息技术簇拥下的独立建设、相互分割的供给体系更加重了碎片化供给困境,为公共服务供给带来了新的挑战。因此,解决公共服务供给的碎片化问题是提高公共服务供给效率,完善公共服务供给体系的必然前提。以往众多关于公共服务碎片化的研究多是以横向层面的碎片化为主,对公共服务碎片化的探讨是以统一层面的整体的碎片化为主要方向。然而教育信息化的供给所表现出来的是一种明显的分层碎片化,因而本文着重探讨公共服务供给中纵向上的碎片化结构,提出教育信息化的供给是一种“纵向碎片化”建设。即以行政层级为基础,纵向层级之间建设断层,互不相同而产生的层级性碎片化供给模式。以此为基础,本文运用整体性治理对教育信息化呈现的纵向碎片化问题进行建构,从整体性治理理论中提炼“活动——协调——整合”框架作为基本分析框架,运用“目标——手段”链聚焦公共部门的行动逻辑,分析教育信息化供给中纵向碎片化的原因和路径,最终构建整合系统,说明公共服务整体性建构的路径。研究发现,在教育信息化的供给中存在“纵向碎片化”建设。其中,主体目标、供给内容、供给主体的信息与认知三个方面在纵向层面呈现出明显的碎片化结构,在纵向上带有“层级属性”的独立交错的供给体系,未能实现高效、统一、完整的供给模式。通过分析公共部门的主体行动逻辑中发现产生纵向碎片化的因果关系主要集中在五个维度,其一,组织维度。包括组织机制碎片化,权责体系不均衡、组织行动碎片化以及横向部门碎片化。其二,认知维度,包括政府内部鲜明的认知差异、同一层级间不统一的认知水平。其三,制度结构,包括制度碎片化、制度软化以及制度策略的欠缺。其四,资源维度,包括有限的资源与低效的利用、复杂的资源依赖体系、分散的资源配置逻辑等。其五,需求维度,包括需求漠视、主动封闭的需求路径以及“代理型”需求表达隐含的矛盾等。这五个维度在公共内部形成张力,撕裂了以“职责同构”为基础的政府纵向行动体系。由此,本文以纵向碎片化的五个维度成因出发,依据“协调——整合”框架构建整体性公共服务供给体系。包括协调系统和整合系统,其中协调系统构建目标子系统和信息子系统,整合系统构建需求子系统、行动子系统和组织子系统。将碎片化的行动和横纵关系实现捏合的供给模式,保证公共服务在整体框架内运行,达成高效的供给体系。


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