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论清末新政时期的地方官制改革(1901—1911)

费秋香  
【摘要】: 二十世纪初的中国面临着从传统农业宗法社会向现代工业社会的转型, 此时的清王朝内外交困,危机四伏。受世界各国变法图强潮流的影响,在立 宪派和统治集团内部改革派的推动下,以及革命派的压力下,为了挽救岌岌 可危的专制政权,清王朝进行了一场自上至下的革新运动,即清末新政。 在推行新政的过程中,地方官制改革被作为一个重要的内容在全国展开。 中国自秦朝以来,建立起来高度集权中央的政治体制,经过两千年的发展, 形成了“大小相制”、“内外相维”的结构模式。长期以来,地方机构设置不 合理,司道阶层冗员多,而州县缺乏辅佐之官,导致吏治败坏,行政功能缺 失,而且地方权限过小,没有自主性,不利于地方的建设和发展。鸦片战争 以后,旧有的政治机构更不能适应日益复杂的局势,地方官制改革势在必行。 在地方官制改革方案的设计过程中,各个集团、各种势力展开了激烈的 权力争夺,尤其是地方督抚和中央围绕着财权、军权、司法权、人事权等展 开了激烈的斗争。最后,形成了一个折衷的改革方案。 改革首先在东三省、直隶和江苏试办,然后向全国推广。官制改革责成 督抚办理,由于中央权势衰微,而督抚权力膨胀,各省取得的成效与督抚的 作为休戚相关,所以官制改革在全国进度不一,在各地带有很大的差异性。 这次地方官制改革既是一次失败的改革,同时也是一次成功的改革。失 败在于清政府在改革的过程中,没有处理好各种矛盾,尤其是中央与地方的 矛盾,造成了地方与中央的离心力加强,使原本赞成改革的立宪派和部分官 僚也走到了清政府的对立面,与革命派一起葬送了清朝的统治,地方官制改 革没有完成也随之终止。成功在于清末十年的官制改革是中国地方行政体制 现代化的开端,它确立了三权分立的地方政体模式,行政管理趋向科层化和 职能的专业化,新式知识分子开始被纳入官员系统,在一定程度上,政治参 与也有所扩大。这些都使地方政府具有了更多的现代性,古老的地方政体在 向现代化的道路上迈出了实质性的一步。


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