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“行政下乡”与依法行政研究

姚锐敏  
【摘要】: 19世纪末20世纪初,在内忧外患的双重压力下,中国开始了由传统国家向现代国家的转型。现代中国的建构过程在很大程度上表现为“行政下乡”的过程。从内容上分析,“行政下乡”一方面是国家行政组织体系向乡村社会的扩展或延伸;另一方面也是行政运行机制向乡村社会的渗透与扩张。1949年以后现代中国成功建构的重要原因,不仅在于中国共产党通过多种方式和途径建立了广泛覆盖农村社会的行政网络体系,而且在于将国家行政的运行机制强制性地嵌入乡村社会,使乡村社会治理纳入国家政治与行政运行体系。以1978年12月中国共产党十一届三中全会为标志,中国的现代化进入一个新的历史时期。在改革开放的宏观背景下,乡村行政的组织体制和运行机制都在经历着深刻的变化,这种变化对国家、农村和农民都具有重大而深远的影响。本文的意旨在于从行政体制和行政机制两个方面对新中国的“行政下乡”进行一种宏观的考察和检视,力图全面、客观地反映“行政下乡”的历史变迁过程,揭示乡村行政的未来走向或发展趋势。 本文由导论、正文和结论三大部分构成。其中正文是本文的主干部分,包括五章。 导论主要阐述了本文的选题缘由和研究意义,概要性地介绍和分析了与本项研究相关的既有成果,确定了本文的研究主题、研究方法和篇章结构。 第一章是对新中国农村基层行政组织体系的形成及其演变的考察和分析。根据学界对新中国基层政权建设的历史分期或阶段划分,笔者按照历史顺序分别对建国初期农村行政网络的建构、人民公社时期的“政社合一”体制、“乡政村治”格局下的行政体制进行了较为细致、深入的考察和分析。 第二章是对改革开放以前农村行政运行机制的分析。笔者认为,改革开放以前,农村行政运行的基本特征是直接受政治支配,行政运行机制具体表现为政治动员、行政任务、强迫命令。政治支配行政的运行机制与高度集中的农村基层行政体制相结合,有效地保证了国家对乡村社会的控制与汲取,同时也累积了诸多矛盾,留下了不少隐患。 第三章是对政治支配行政的运行机制在改革开放条件下所面临困境的分析。笔者认为,概括起来说,1970年代末以后,中国农村的政治经济体制开始发生深刻变化,以市场化和民主化为主要特征的政治经济体制逐渐取代了政治经济一体化的高度集中的政治经济体制。政治经济体制的变化使以“政治支配行政”为基本特征,以动员、任务和命令为主要方式和手段的传统行政机制逐渐陷入困境,难以为继,这种情况促使了乡村行政的法治化转型。 第四章是对法治化行政运行机制的制度建构分析。笔者认为,改革开放以来,在传统的乡村行政机制逐步陷入困境的情况下,为了继续保持国家对乡村社会的有效整合与控制,党和国家开始将民主和法治引入乡村社会治理,在根据民主原则扩大农民权利的同时,运用民主法治的精神和原则对乡村行政权力的运行机制进行改造或重构,以实现乡村行政机制由政治支配向法律规制的转型。从广义上说。法治化行政机制的建构主要包括确立依法行政原则,培育行政法治观念,制定行政运行规则,强化行政法制监督等内容。 第五章是对法治化行政运行机制在农村的实际运行状况的考察与分析。笔者认为,从实践角度看,改革开放以来,乡村行政的运行过程与运行方式已经发生并将继续发生明显而深刻的变化,这种变化在一定程度上可以视为乡村行政主体对上述法治化行政运行机制之国家建构的回应,由此也就决定了乡村行政机制法治化转型的基本走向和发展趋势。在这一章中,笔者首先用大量实证材料说明改革开放以来农村行政运行正在由“政治支配”向“法律规制”转型,然后分析了制约和影响这种行政转型的若干深层矛盾,并且就克服这些矛盾提出了作者自己的意见和建议。 在结论部分,笔者对分散在正文各章中的观点进行了梳理、归纳和总结,从六个方面进一步阐明了本文得出的主要结论。


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