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印花税在中国的移植与初步发展(1903-1927)

李向东  
【摘要】: 1624年,荷兰首创印花税,对商事产权凭证实施征税,其方法由纳税人持应税凭证到政府指定的地点缴纳税金,政府机关在缴税后的凭证上用刻花滚筒推出“印花”戳记,以示完税,故称印花税。由于印花税“取微用宏”,简便易行,欧美各国竟相效法。1854年,奥地利政府对“印花”进行了重大改革,印制发售了形似邮票的印花税票,由纳税人自行购买贴在应纳税凭证上,并规定完成纳税义务是以在票上盖戳注销为标准,世界上由此诞生了印花税票。目前,大多数国家印花税的完税方式都改变为贴印花税票,即由纳税人根据课征对象和税率自行计算应纳税额,自行购买并在凭证上粘贴印花税票,自行在每枚印花税票的骑缝处盖戳注销或划销的“三自”完税方式。 印花税移植中国的可能性在于:近代以来,随着中国商品经济的发展,经济交往日益频繁,契约簿据在这一过程中得到了广泛的应用,此为印花税的开征提供了大量的课征对象;晚清时期财政危机的加剧又使开征印花税成为必要。从征收管理上讲,印花税由于征收简便,税源充足,“最便于民而所收至广”,且技术要求简单,具有一定的可行性。因此,在学习西方先进技术的过程中,印花税便成为中国引进的第一个西洋税种。 1888年北洋水师刚刚组建完成,即面临着严重的经费短绌问题,李鸿章乃于1889年建议开征印花税,以解急需,并得到了海军衙门大臣奕(匡力)的支持。此为中国筹议开办印花税之始,但该建议遭到了总理衙门的拒绝,此议遂罢。 甲午战争、庚子之役的巨额赔款将清政府推向了财政破产的边缘,开征印花税之议再次被提起。先后经过陈璧、伍廷芳、刘坤一、张之洞、陆树藩、赫德等人长时间的筹议,清外务部、户部于1902年5月28日共同草拟了印花税办法七条,上奏清廷。此办法七条便成为中国引进印花税的立法基础。1902年12月30日,袁世凯等人向清廷奏请开办印花税,并拟订了办法、章规各八条,禁例十条,1903年1月4日获准试办。 至此,经过十余年的筹议,晚清政府终于完成了开征印花税的理论和思想上的准备,开始了第一次短暂的尝试。由于当时官民对印花税了解无多,加之枢府大臣的反对,第一次试办仅历时不足百日,于1903年4月11日便被饬令停办。 第二次试办又经历了四年的酝酿。期间,在清末新政和“预备立宪”的影响下,越来越多的人士参与到仿行宪政的运动中,在学习西方制度文化的同时,对印花税的研究也更加深入,在练兵、筹饷的巨大压力下,朝野人士开征印花税的呼声日渐高涨。但各界人士主张不一,反对之声不绝于耳,甚至王公大臣也不完全赞同。在反复论证的基础上,度支部于1907年12月8日拟订出印花税制十五条、办事章程十二条,获清廷批准,规定各地以奉到部颁印花税票后三个月为施行之期。印花税票由纽约美国钞票公司印制,直到1909年4月方才印制完成,运回国内,颁行各省。但由于当时中央权威不著,各省敷衍较多,加上部分官员的反对和各地商民的强烈抵制,致使印花税终清之世,推行不广。 民国肇造,政权更替。在崇尚法治的民国初年,众多的法律规范经参议院核议、大总统批准等法定程序后公布实施。《印花税法》依照法定程序,于1912年10月21日由临时大总统令公布,并定于1913年3月1日正式实施。这是我国按照现代法律程序公布施行的第一部税法,且不论后来政权如何交替,这部税法主体一直在全国行用。此后,印花税法又经过了数次的修订和补充,法制建设渐趋完备。印花税法不断修订完善的过程,体现着税法的传承性和趋优性,但由于受社会政治经济条件的制约,印花税法又显示出一定的时代缺陷,仍具很大的完善空间。 由于治外法权和关税自主权的丧失,使得印花税的征收出现了严重的内重外轻现象,税法不能普及洋商乃至租界华商,增加了印花税法推广的难度,而这一问题,至北京政府结束,中外磋商仍未完成,留给国民政府一个急待解决的难题。 在印花税的实践过程中,一是由于中央面临着严重的财政危机,历任财政总长都把整理税制作为治理财政方针之一,其中,对于开征印花税都寄予厚望,与晚清相比,北京政府拟议开征印花税时,来自于体制内部的阻力并不大,因此,印花税法制体系乃能得以不断的发展。二是由于中央权威的逐步丧失,各地军阀任意截留印花税款、私印印花税票、滥发滥抵现象日益严重,致使印花税制遭到严重破坏,最终归于无章可循。三是印花税制的趋乱性发展,给商民的生产生活带来了极大的不便,无论是税款征收还是税务稽查,甚为社会各界所厌恶,各地商民纷纷起而反对,尤其是在各地商会的领导下,那种有组织的抵制行动对政府的制衡作用使得国家权力在内重外轻及政权不稳的情况下汲取社会资源更加不易,突出反映了民间社会力量的日渐强大。 这是一个过渡时期,印花税的征收管理在混乱中进入国民政府时期,税制将逐渐完善。 从印花税的实践效果看,虽经晚清的两次试办和北京政府的实践,使印花税制逐渐趋于完备,并为人们所认识,但由于中央权威的丧失及各地商民的不断抵制,始终成效不著,收数甚微。由此可以看出,当国家政权的控制能力足以能够覆盖其所统治的区域时,它就能够在这一区域内表达自己的意志,汲取自身所需的社会资源。而无论晚清时期抑或北京政府时期,由于地方势力的日渐强大,致使中央的各项政令常常不出都门,均没有如此足够的力量来表达如此意愿,他们实际所统治的地盘日趋狭小,统一的中国已成为一个地理名词而存在,此乃印花税不能畅行的主要原因之一。


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