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使社区和谐起来:社区公共事务分类治理

卢爱国  
【摘要】: 社会和谐是人类孜孜以求的共同理想,也是发展中国特色社会主义的本质要求。社区是社会的“全息缩影”,是社会功能性结构的重要组成部分。国际经验和中国现实决定:和谐社会建设经由社区建设,社区建设途径社区体制改革。然而,社区行政化已成为和谐社区建设的主要制约性因素;学术界对新近出现的社区体制改革模式缺乏深入反思。有鉴于此,本文以城市社区体制改革为研究对象,秉承“宏观着眼、微观入手”的实证研究准则,深刻剖析目前社区体制存在的问题及其原因,梳理和评析当下出现的社区体制改革模式,并探寻替代性选择。 社会系统是由经济运行机制、政治运行机制、社会运行机制三个子系统所构成的结构性的动态系统。社会系统转型不是直线式转型,也不是均等式转型,而是一个持续地从不均衡到均衡的动态演化过程。中国社会系统第一次转型以经济运行机制转型为主,是政府自我革命与市场发育的双重变迁过程。与政治运行机制主动转型不同,社会运行机制变革显得盲目与被动。中国第一次转型使经济运行机制与社会运行机制之间产生巨大的“落差效应”,要求社会再次转型,开展社会建设,完善中国特色社会主义。单位制解体带来功能外移,社会问题社区化,使社区成为社会问题的仓储域和利益主体的博弈域,意味着和谐社区是和谐社会的基础。和谐社会建设经由和谐社区建设,社会体制改革途经社区体制改革,包括社区社会管理体制改革和社区公共服务体制改革两个方面。从权力和资源分配看,中国城市社区体制改革经历了行政性分权改革和社会性分权改革两个阶段。通过行政性分权改革,产生了“上海模式”,建立了“两级政府、三级管理”的城市管理体制;通过社会性分权改革,产生了“江汉模式”,逐步形成“两级政府、四级管理”的治理结构。 “江汉模式”的理念是实现“两个分离”,即在社区社会管理中,实行政府行政管理与社区自治管理的分离;在社区公共服务中,实行政府组织“掌舵”与民间组织“划桨”的分离。然而,“江汉模式”在实际运行中遇到了“体制性问题”,垂直整合、条条运行、部门包办的城市科层体制阻碍了“两个分离”。正是由于“体制性障碍”,“江汉模式”在实践运行以及制度扩散中,并没有完全实现其背后的理念和价值取向。伴随政府职能社区化,社区建设难以走出部门垂直整合和社区居委会被行政吸纳的困境。也就是说,政府主导的城市社区体制改革在价值取向与行为后果上存在冲突和矛盾。这一“政府悖论”的产生有双重原因:从客观上看,“政府悖论”源于路径依赖,权威主义行政体制惯性和民间资源的缺失迫使各政府职能部门建立排他性的行政系统,吸纳所有社会资源和权力,并垄断性的提供公共服务和开展社会管理;从主观上看,政府部门、社区居委会、居民都是“经济人”,都是有独立偏好的利益主体,我国现行科层体制为利益主体自我扩张和“投机”提供了坦途。社区体制不顺最终导致社区治理绩效低下,公共产品短缺。 改革是当代中国的基本特征。社区体制改革是一个持续不断的过程,改革能解决某一时段内存在的问题,但在改革过程中又会出现新的问题,进而又引发后续的改革。江汉区社区体制改革开启了中国政府职能社区化行动,但改革的限度又引发了政府职能社区化失范的“浪潮”。在新一轮社区体制改革进程中,有的城市出于为社区居委会减负目的,在现有体制不变的前提下,探索了四种社区工作站模式。这些模式尽管取得了一定绩效,但都存在限度。公司治理模式实现了社区自治管理与社区行政管理在职能上的分开,有利于避免社区居委会行政化和提高社区行政管理效能;但社区自治管理与社区行政管理在组织上不分,社区行政管理与社区公共服务在组织和职能上也没有分开,难以避免社区居委会边缘化。社站内置模式在社区自治管理、社区行政管理、社区公共服务上都没有实现组织和职能上的分开,尽管有利于避免社区居委会边缘化,提高社区行管理效能,但是难以避免社区居委会行政化。居站并行模式实现了社区自治管理与社区行政管理、社区行政管理与社区公共服务在组织上分开,有利于避免社区居委会行政化和边缘化,也有利于提高社区行政管理效能;但是社区自治管理与社区行政管理、社区行政管理与社区公共服务在职能上不完全分开。居站分离模式实现了社区自治管理与社区行政管理在组织和职能上分开、社区行政管理与社区公共服务在组织上分开,有利于避免社区居委会行政化和提高社区行管理效能;但是社区行政事务与社区公共服务在职能上不完全分开,难以避免社区居委会边缘化。四种社区体制改革模式分别从不同层次突破了现行社区体制,但没有从根本上超越垂直整合模式,因而必须探寻替代性选择。 理顺社区体制需要深化城市行政体制改革,体制改革需要探寻可行路径。植根于中国本土“情境”,借鉴国外公共事务治理经验,走出当下社区治理困境的途径是构建社区公共事务分类治理体系,形成多元合作治理网络。合作首先需要合理分工。社区公共事务分类治理是政府行政管理与社区自治管理、政府组织“掌舵”与民间组织“划桨”相分开的过程,也是对政府包办模式的替代过程。这一过程包括价值取向的转换、治理主体功能边界的界分、治理主体秩序的重组和治理机制的创新。首先,在社区体制改革中,必须遵循公平、效率、民主、秩序等基本价值取向。其次,综合事务属性、责任主体、相近事务合并等三重标准,重新梳理、整合和细分社区公共事务。再次,重新配置政府组织、社区组织、其他社会组织的权力和资源,重塑治理结构,建立“多中心”主体秩序。最后,创新社区公共事务治理机制,根据社区公共产品提供与生产分开原则,不同事务采取不同治理机制,其中社区行政事务采取行政机制,社区公共服务主要采取准市场机制,社区自治事务采取自治机制。社区公共事务分类治理是规范和推进政府职能社区化,构建服务型政府和培育公民社会的路径选择。


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