论当代中国公务员考试权的运行与控制

【摘要】： 考试权问题是公务员考试的根本性问题。公务员考试权的规范运行,既是公务员考试活动贯彻公开平等、竞争择优原则,客观公正选拔人才的本质要求,也是落实党的德才兼备的干部标准,提高国家治理效能的现实需求。受转型期政治、经济、文化等因素的影响,政府把公务员考试的决定、实施和监督三权集于一身,严重制约了公务员考试权的运行。然而,学术界对此问题的研究过多的集中在录用制度层面,对考试权这个中心问题关注不够。鉴于此,本文以当代中国公务员考试权为研究对象,遵承着眼宏观、切入微观的研究原则,在对公务员考试权运行失范的因素进行深刻制度剖析和社会环境梳理的基础上,对公务员考试权运行的体制重构和控制路径做了探寻努力。 考试权是考试主体依法拥有的实施国家考试活动的资格及其权能。在考试权运行过程中,考试的决定权由公务员考试权的政府主管部门行使,在考试权中处于核心地位;考试执行权由相应的业务承担组织行使,考试监督权一般由纪检监察、政府主管部门和相关方面的代表行使。建构在公平公正基础之上的公务员考试权,具有强化国家意志、促进社会公正,优化人员结构、提高行政效能,控制用人质量、严防徇私腐败,促进社会流动、维护社会稳定的价值和功能。从公务员考试权的历史考察发现,伴随着科举考试合理内核的西渐与东传,我国公务员考试权经过了一个较长时期的历史演绎,其确立既有科举考试制度历史养分的滋养,又有对孙中山考试权独立思想的批判与继承,还有对西方文官考试制度合理成分的借鉴与创新,更有改革开放以来我国干部选拔制度变迁的强基与固本。《公务员法》的颁布实施,标志着经过了萌芽与探索期的中国当代公务员考试权得以完全确立并进入发展、完善的新时期。 政府既是我国公务员考试权行使的主体,又是公务员录用考试制度的提供者。因此,对公务员考试权运行失范的制度分析,必须从政府的行为开始:首先是政府职能二重性的内在紧张。政府负有政治统治与社会管理与服务的双重职能,在现代宪政体制下,任何一个统治集团为了巩固统治秩序的合法性基础,总是极力把既有的统治秩序说成是公众意志的体现或公共利益,实现两种职能的统一。但是,受阶级性的制约,政府公共职能的履行、公共服务的提供,必须以不损害统治集团的利益、不破坏现有的政治统治秩序为前提。政府职能二重性的内在紧张,使公务员考试程序公平性的现实诉求要超过考试内容科学性的内在追求,致使我国公务员录用考试模式单一,笔试和面试的试题质量无人监控,考试权的功能难以充分发挥。其次是政府的内部性和行为自利性与公共性的冲突。地方政府作为相对独立的行为主体,追求政府内部效用最大化和本级政府利益最大化的努力,导致其行为偏离整个国家的公共效用最大化轨道。政府作为公务员考试权力主体,其行为的自利性主要体现为报考条件和资格设置随意,主考、办考主体权责不清,以考试保密为名剥夺考生知情权、侵犯考生合法权益,滥收考试费用、考试费用使用去向不明等问题,甚至会出现主考单位舞弊的丑闻。第三是政府的委托代理问题。这一问题主要表现在委托与代理双方信息严重失衡造成权力失控和角色与地位的双重倒置。在公务员考试中,考试的内容选择、科目设置、笔试和面试的质量状况、考试程序的设定等考试权力的行使状况,都与委托—代理问题有关。四是政府主考能力的缺位。受全能型思维的影响,政府垄断了公务员考试从设计、执行到监督的所有权力,相对于公务员考试的专业化、技术化、现代化的现实需求而言,行政办考的模式难以满足;同时又扼杀了市场机制下考试服务机构的成长,造成公务员考试水平的提高缺乏外部动力。 公务员考试权的运行,离不开一定的社会环境;而其赖以存在的社会环境,又给公务员考试权的运行以制约。经济环境对公务员考试权的影响,首先是造成了市场经济与考试关系的嬗变。政府作为考试主体与考生之间原本是管理与服务关系,却悄然变成了经济利益关系,考试成了人们追求经济效益的国家手段,直接导致公务员考试权终极目标的异化,也导致了“公开平等,竞争择优”精神的异化。在此种状况下,公务员职位成了商品,职位选择在供求机制的作用下,既影响了公务员考试权的规范运行,对进入公务员队伍的个体效标作为更可能引发方向性偏误。在政治环境中,传统政治思想的灰色影响、二元制体制下的家族主义、血缘关系,为公务员考试录用中的腐败行为提供有利借口,导致在公务员考录中“走后门,找关系”、暗箱操作等不正之风在某些地区不断蔓延。在文化领域,“学而优则仕”思想所孕育的公务员考试冲动,高等教育大众化所造成的就业压力,考试文化市场的非健康发展等因素,掀起了高校毕业生猛烈的公务员考试狂潮,这与社会上公务员考试盲流大潮的叠加,使公务员考试权运行的终极价值退居高等教育就业“蓄水池”之后,考生个人的“理性选择”与国家举办公务员考试的“理想选择”发生了强烈冲突。在法治环境中,公务员考试的立法缺位、执法缺位和管理主义支配下的立法积弊,在我国熟人社会的消解中,公务员考试权的运行不仅得不到法制保障,而且考试权也成了权力寻租的崭新载体。 上述问题的解决,既要求公务员考试权运行的体制变革,更要求对考试权的运行予以科学制控。根植于中国本土特色,借鉴西方发达国家公务员考试经验,覆盖转型期公务员考试权运行的制度缺陷的路径,在于重构我国公务员考试权的运行体制,控制公务员考试的设计权、实施权和评分权,并对考生的权利进行有效救济。在体制重构上,要使公务员考试主管部门转换职能,实现“掌舵”与“划桨”职能的体制性脱钩,正确处理公务员考试主管部门与所属考试中心的关系,实现主考权和办考权的分离。从组织建构上讲,两权分离的实现必须引入第三部门理论,按照“多中心主义”的思想培育社会性考试业务组织,形成充分、良性竞争的市场格局,推动考试质量的不断提高。而这一体制变革的实现和对考试权运行的分权控制,必须建立在有限、法治、民主、责任的政治逻辑之上,并依循人本、控制、差异、责任四大原理推进。