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国家新型区域法治化研究

王秀才  
【摘要】:改革与法治存在复杂的关系,改革与法治尤其是立法既有可能是相互冲突、也有可能是互为辅助。冲突主要体现在改革对既有规范或立法的突破,因为一般情况下,某些领域的改革是需要改变已有的生产关系、管理方式、思想方式、活动方式来适应发展变化的社会经济、政治和文化,这就必然产生突破既有规范制度的要求,而立法多数情况下是将部分社会主体的意志上升为国家意志,它是既有的制度规范本身。改革与法治特别是与立法互为辅助主要体现为二者不可分离,因为改革一旦离开了立法,就失去了合法性基础,就很难将改革所获得的经验进行制度化确认和巩固,这样的改革是无章可循的。而当立法离开了改革,则就丧失了对社会领域实际经验的把控,立法进步特别是法治的进步也将受到限制。纵观中国改革开放以来的改革发展历程,可以发现,中共中央在做顶层设计时,屡次强调依法治国,此举足见中央对法治的重视。这种重视在体现法治对改革的重大作用的同时更体现出改革的目标也有法治的影子。当法律没有对改革事项作出规定时,立法者及时制定法律是“改革于法有据”的基本要求,当然,根据改革的需求对改革所涉及到的法律进行及时的修改、解释或废止也就成为了“改革于法有据”的深层次要求。2015年9月,国家发改委印发文件《进一步做好国家综合配套改革试验区工作的意见》(发改经体[2015]2011号),要求上海浦东新区、天津滨海新区、武汉城市圈等国家综合配套改革试验区(简称综改区)围绕批设之初确定的改革试验主题着力进行改革,同时提出了一项让多数试验区为之一振的新内容,即“对长期等待观望、寄希望于给予优惠政策、试验多年而无较大进展的试验区取消国家综合配套改革试验区资格。”从2005年国家综合配套改革试验区的设立,到2015年国家综合配套改革试验区淘汰机制的建立,反应了国家综合配套改革试验区从批设到推广(或退出)的一个过程。这里就伴随着一些问题需要进一步思考,淘汰或退出由谁来定夺?在批设之初有没有相对应的资质条件?运行当中暴露的问题,是什么原因导致的?这些问题集中起来本质上是国家试验区域的规范化问题,即从批设到运行,再到推广(退出)的规范问题。进一步拓展,其实包括2013年开始批设的中国(上海)、中国(福建)等自由贸易试验区(简称自贸试验区),2015年批设的武汉、西安等国家全面创新改革试验区以及2017年刚刚批设的雄安新区都会面临类似于国家综合配套改革试验区这样的问题。归根到底,此类问题属于国家新型区域的制度化、规范化、程序化问题,在法律视野下便需要考虑其法治化问题。国家新型区域作为一种全面深化改革的体现,同样也需要考虑法治问题。本文主要从这些问题出发,对国家新型区域改革的法治化问题进行研究。当然,国家新型区域问题的研究主要是在中央和地方关系的视角下进行,以“在中央的统一领导下,充分发挥地方主动性、积极性的原则”为前提。中央与地方关系的规范化手段很多,其中试点试验是推进中央与地方治理体系化、规范化的一种重要方式。全文主要分为五章。第一章主要是有关国家新型区域法治化的核心内涵和理论基础。国家新型区域作为一种重要的区域发展发展方式,其本质上体现了改革与法治的相互关系。国家新型区域作为区别于传统行政区域的一种新类型,本身和宪法学意义上的行政区划存在密切的联系,不同于行政区划却以行政区划为基础。国家新型区域是在特殊经济区基础上的国家战略体现,主要是指国家为吸引外部生产要素、促进自身经济发展划出一定范围并在其中实施特殊政策和管理手段的特定区域。国家新型区域虽然不同于普通地方,但它依然体现为中央与地方的关系,新型区域的发展需要更大的自主权,需要中央权力的赋予,所以国家新型区域的发展是中央和地方两个积极性理论的体现。在具体运行中,国家权力的配置由传统的机械分工走向有机结合,遵循结构功能主义理论,而各个阶段的国家新型区域变化则体现为一种制度变迁理论。第二章意在梳理国家新型区域的发展演变与现实特点,并提出研究新型区域法治化的三个面向,即批设、运行和评估阶段或环节。该部分从改革变迁的视角对国家新型区域发展演变进行探究。国家新型区域经历了从经济特区到国家综合配套改革试验区再到自由贸易试验区的一个变迁。经济特区是一种新制度的探索,是一种伴有中国特色的制度创新模式,是中央观念更新和地方解决实际问题相结合的结果。综改区是在经济特区发展到一定程度后产生的新型区域发展方式,综改区的设立改变了以往经济领域的特殊政策仅向部分地区倾斜的状况,意在强调各地依靠自身进行公平竞争,以先行先试为特点,通过以点带面的方式实现城乡、金融、环境保护、资源利用等方面的协调发展。自由贸易试验区本质上是以更大的开放促进更深入的改革。自由贸易试验区在平台属性、功能拓展等方面是一个不断变化的过程,是具有中国特色的试验区。三者之间在存有区别的同时也体现为一种一脉相承的关联关系。第三章针对的问题是如何实现国家新型区域批设法治化。以国家新型区域的批设现状考察为基础,主要从批设的主体和批设的依据、已有的立法等方面进行研究。以国家综合配套改革试验区立法为实例,探寻现有新区域的立法依据。制度创新是人们为了获取在现存制度结构内无法实现的潜在收益而对现存制度采取的突破性改革。从法律层面分析,任何突破性质的改革必须在已有的法治框架下开展,即改革必须于法有据,否则就有违法的可能,当然这也是依法治国原则在试验区制度创新过程中的本质要求。国家新型区域改革突破法律的状态主要体现在区域竞争,区域竞争主要表现为地方政府间的竞争。在现状考察的基础上国家新型区域的批设通常存在批设主体混乱、批设法律依据位阶较低、批设程序公众参与不足等问题,并伴随一定的风险,通常体现为部分社会组织和社会群体的利益相悖;与现行观念、制度、法规产生碰撞或摩擦;改革进程中违背政治、经济、文化和环境等方面的内在客观规律等。所以在未来新型区域的批设过程中需要加强改革顶层设计,形成改革共识,注重民主参与、规范授权立法的主体和程序,在风险应对上需要在国家履行预防义务的基础上建立风险预警机制。第四章主要针对如何实现国家新型区域运行法治化的问题。制度设计和制度运行分属两个阶段,在政治生活中,制度约束同样无处不在。概括来讲,诸如宪法安排这样的正式制度以及公共政策对行为有着广泛的、法律性规则的约束。现代国家大多通过严密的宪法与法律体系来建立一套有序的制度体系、规则体系,从而使政治生活在有序的规则体系下运行。其中,政治制度的层级结构是对这类规则体系的一种描述。这样的一种制度层级结构和立法法所确立的立法体系相似,主要不同在于政治生活中的许多制度的运行是以各种惯例与规范形式表现出来,并不像立法体系那样以成文规定形式表现出来。同样,国家新型区域改革本身也有自己的制度,其运行也有自己的特点。比如区域创新治理由“碎片化”向整体性的转变,改革由纵向分权向横向放权过渡等。制度的运行是改革的关键一环,国家新型区域改革运行中存在以下难题,比如行政区划难以协调统一市场、新型区域间的不良竞争以及区域改革法律困境等。面对运行中存在的这些问题,需要在统一立法和执法、深化行政审批改革、更大程度地赋权以及注重国家新型区域间纠纷的多元化解决等方面寻求出路。第五章是国家新型区域法治化的评估路径问题。国家新型区域评估的法治化虽是最后一个阶段,但却是最重要的一环,尤其是国家新型区域淘汰机制建立以后,评估问题就显得倍加重要。目前的法治评估主要存在诸如责任追究方式传统、试验区统一方案与专门规定适用重叠以及改革创新内容分散化等制约因素。在法治化评估过程中,应当以区域治理体系的建立为评估基础,坚持容错性民主理论,重塑政府功能,建立国家新型区域效能评估制度。容错性民主理论是试错权的重要理论支撑。政府功能重塑主要涉及权力结构重整,意在实现服务、法治型政府对统治、管理型政府的转换。效能评估制度对国家机构设置以及权力运行状况进行综合评估,使各种机构功能得到最大效能发挥的一种制度。评估问题的关键是评估体系的建立,法治评估体系的建立除了需要对评估指标体系的内涵和功能、构建原则、评估内容、评估方法等基本内容形成清晰的认知外,关键是评估实践问题,所以在章末试图构建一种法治评估模型,并运用层次分析法进行了一次法治评估的尝试,以期对区域法治化水平进行综合评估和分析。全文通过对国家新型区域批设、运行和评估三个主要阶段或环节的考察和探究,提炼出国家新型区域在各个阶段面临的问题并提出相关的应对举措,最终通过量化法治的方式初步形成了一个包含法律法规体系健全、公权力行使规范、法治环境塑造以及公民基本权利保障等指标的区域法治化水平评估指标体系,从而为国家新型区域法治化评估提供实践支撑和制度指引。


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