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美国农业面源污染防治补助制度研究

胡楚  
【摘要】:基于长久以来对农业产量的追求以及以此为导向的农业补贴政策的实施,致使我国农业、化肥等农业投入品被过量施用,同时城乡二元制下政府长期忽视农村环境问题的治理,使得农业污染积聚,引起水体富营养化,形成农业面源污染问题。当前农业面源污染已成为我国亟待治理的环境污染问题,然而农业面源污染由于其污染物的广域性、分散性、相对微量性和污染物运移途径的无序性,使得我国当前针对点源污染所制定的管制为主的环境治理措施无法有效防治农业面源污染问题。农业面源污染作为一个全球性环境问题,美国通过经济激励型防治措施的实施,利用资金支持实现了良好的面源污染防治效果。通过探析美国面源污染补助制度中关于农业面源污染防治补助内容的制定背景及理念、具体程序设置、制度实施成效等方面,可以镜鉴美国农业面源污染防治补助制度的精髓,构建我国农业面源污染防治补助制度,弥补我国在农业面源污染防治的不足,推动我国农业面源污染防治工作的实施。面对农业面源污染对水体所造成的损害,美国国会在1972年修订《联邦水污染控制法》时首次将农业面源污染防治纳入水污染防治法律规制体系,第208条为区域内包含点源与面源污染防治在内的整体区域废物处置管理规划的制定与实施提供财政支持,以实现受损水质的提升与恢复。在合作联邦主义之下,随着环保署的组建联邦加强了对州水污染防治事务的控制,因此208条中对环保署、州政府、区域治理机构三方主体就农业面源污染防治补助资金制度中的权利义务进行了相应的规定,同时环保署发布指导方针设置了详细的资金申请、审批的实体与程序规定。但是囿于自愿性的条款设置、资金使用缺乏监管、农业面源污染防治资金投入不足这3个方面的问题,208条因未实现水污染治理的目的而认为是一个失败的条款,国会亦于1981年实际上停止了对208规划补助资金的拨款。因缺少治理资金的投入,农业面源污染未得到有效的控制,其所造成的水体污染越加严重,已成为水污染的主要污染源。因此国会在制定1987年《清洁水法》时首次将面源污染防治作为单独的条款予以规定,并且将地下水水质保护纳入面源污染防治规定之中。而此时正逢构建新联邦主义下联邦与州之间权力平衡关系的呼声渐起,联邦政府为实现与州政府在水污染事务中的相对平衡的关系,319条中联邦政府就农业面源污染防治事务不再直接管理地方机构,而是由州政府主管一州的面源污染防治事务。同时汲取208条在实施时的教训,就农业面源污染防治补助制度的内容进行了更细致的设置。同时环保署面对补助制度实施所面临的资金不足、补助资金申请程序粗糙、资金使用评估结果不准确、监测设施建设薄弱等问题,根据制度实施中的实际情况,通过发布指导文件以整合相关环境治理项目的资金、细化申请程序设置、改进资金使用评估机制以及启动国家面源污染监测计划并推动相关环境监测信息的共享等方面工作的改进,进一步完善了农业面源污染防治补助制度。通过对美国农业面源污染防治补助制度内容变迁之溯源,并以环保署数年针对该制度发布的指导方针、调查报告以及美国水质报告等资料为文本,对美国农业面源污染防治补助制度进行评析,总结其制度实施中的优点以及制度实施中存在的问题。尽管美国农业面源污染补助制度之实施虽面临着诸多挑战,亦遭受众多学者批评,但是其发布的水质报告显示补助制度实施实现了良好的农业面源污染防治效果,对我国农业面源污染防治有实际的借鉴意义。基于农业面源污染成因与治理方式的同一,以及我国现有涉及农业面源污染防治补助资金管理体制同美国防治资金管理体制的类似,美国农业面源污染补助制度亦在我国有实施的可行性,我国可借鉴美国农业面源污染防治补助制度之理念,首先通过立法确立农业面源污染防治资金补助制度,其次为更有效应对农业面源污染所表现出的区域异质性,应当进一步推动省级政府农业面源污染防治中的财权事权相匹配,在中央政府与省级政府部门之间就资金拨放及使用、监督等职责进行划分,以便资金有针对性加以利用。同时借助农业面源污染防治资金使用之规定,可以聚合农业面源污染防治相关资金,强化农业面源污染监测设施建设,支持农业面源污染防治相关信息整合归纳及公开,协助相关水污染治理措施的实施。通过资金的整合作用,促使农业面源污染防治措施的协调实施,以推动我国农业面源污染的防治。


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