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信用惩戒的法律性质与法律救济

马骁萌  
【摘要】:诚实信用是一项贯穿整个公法和私法体系的重要原则,是市场经济发展和社会良性运转的灵魂之所在。党的十六大报告提出建设社会信用体系后,“十一五”规划纲要和《国务院办公厅关于社会信用体系建设的若干意见》正式将信用惩戒作为社会信用体系建设的重要手段。自此,各部门、各地区纷纷将信用惩戒纳入到各级文件中,并在实践中不断探索惩戒方式、扩大惩戒范围。“信用惩戒”一词较早出现于2001年的政府文件中,后随着一系列文件的频繁使用而成为一个制度性专有名词。是监管部门为稳定市场经济秩序,对有失信行为记录的市场主体施以的多种形式的惩戒。是一种融合了多元监管主体和多种惩戒工具的新型治理模式。纵观信用惩戒包含的众多项措施,和政策法规及学理上对信用惩戒的分类可以看出,信用惩戒不是某一固定制度框架内单纯的法律概念,而是一个综合性名词,因此对其法律性质和救济的分析应分成负面信息披露、资格类限制措施、限制高消费及其他措施分别进行,不能一概而论。负面信息披露是将被特定部门认定的存在违法失信行为的市场主体的不良信息记录予以披露,通过影响该主体名誉规制市场秩序的一项惩戒措施。主要的披露方式有官方信息平台披露和新闻媒体披露,在实践中发挥着备案、警示和惩戒三大功能。基于披露内容和披露目的的不同,行政机关主导的负面信息披露可以分别定性为行政处罚和行政事实行为,司法机关主导的负面信息披露(即失信被执行人名单)为司法执行措施。在实践中,不当的负面信息披露面临着侵犯名誉权、隐私权、知情权等问题,因此强化法律救济也是制度的应有之义。首先,申诉和复议可以给相对人提供内部救济渠道。尤其是对于失信被执行人名单的救济,更是应依据司法解释向决策机关(即法院)提出纠正申请或复议。其次,在负面信息披露引发的诉讼案例中,法院仅将行政机关内部共享的负面信息记录和公安机关制作并共享的“黑名单”排除在行政诉讼的受案范围之外,其余案件均会在事实认定、法律适用和程序合法性方面进行审查,并作出相应的驳回诉讼请求、确认违法、撤销“黑名单”等形式的判决。行政程序违法和证据不足成为驳回诉讼请求或确认违法的最大判决理由。但是,基于负面信息披露引发的名誉侵权案件,无论胜诉还是败诉,当事人往往难以获得相应的赔偿。资格限制措施是公权力机关对违法失信主体的某种资格进行限制的惩戒措施。依实施结果大致可将被限资格分为影响市场活动的资格限制,即对违法失信主体本身从事生产、经营等市场活动的资格的限制;和影响地位或授益的资格限制,即对获得某种增值的称谓或待遇资格的限制两类。前一类在性质上属行政处罚,可类比为责令停产停业和暂扣或者吊销许可证、执照;后一类因内容较多,还要进一步分类定性。对已获得优惠资格后发生失信行为的主体的资格剥夺,应属行政处罚;对评选期间内发生违法失信行为却因故意隐瞒等原因获得优惠资格的主体的资格剥夺,则应属行政行为的撤回;对违法失信主体未来获得相关资格的限制,应属于不利行政处理;若是行政机关对第三方机构发出的建议或命令,则区分强制程度分为行政指导和行政命令。资格限制类措施在实践中主要面临标准不明和侵犯经营自主权、公平竞争权、荣誉权、政治权利等问题。在相关案例中,法院更多的进行了合理性审查。因为资格类限制赋予了行政机关更大的自由裁量权,法院通过合理性审查对行政机关的惩戒决定是否显失公正或明显不当进行认定,并作出相应的变更判决。限制高消费是法院对未履行生效法律文书确定义务的被执行人,采取的限制其高消费及非生活或经营必需的消费的限制措施。限制高消费在实践中往往面临着实施及监督不力和侵犯消费自由、出行自由、受教育权等问题。与前述两种信用惩戒措施显著不同的是,限制高消费的民事间接强制执行性质,决定了其只能通过执行异议的方式寻求相应的救济。虽然各地法院尚未形成一致的裁决结果,但执行异议仍是现今限制高消费的主流救济方式。而其他措施由于仅为行政内部行为或并非新设措施,尚无重新定性和救济分析的必要。从法律法规和案例梳理中可以看出,目前亟待加强对信用惩戒的立法和程序控制,提高法律位阶,增强法律规范的科学性和适当性,明确信用惩戒的实施标准和解除期限,严守程序正义,赋予当事人更公正合理的救济方式。同时,做好制度衔接和配套制度设计。唯有此,才能让“信用”的价值突显出来,才能真正实现社会信用体系建设之初衷。


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