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PPP项目用地流转问题及制度完善研究

王聪  
【摘要】:项目用地是PPP项目顺利实施的前提和基础,项目用地的规范有序流转是PPP项目可持续运作的必然要求,是合作各方利益实现的重要保障,是国有土地市场规范运行的应有之义。但是,相较于传统国有建设用地流转,PPP项目用地流转具有复杂性和特殊性,现行土地管理规则已经难以适用,导致PPP项目用地在流转过程中存在诸多困境,体现在以下四个方面:就流转对象而言,存在经营性用地难以配补PPP项目、土地权利类型单一、地下空间使用权权属界定不清等问题;就流转方式而言,现行土地流转方式不能满足PPP项目用地流转需求,突破现行制度框架的流转方式带来违法违规风险;就流转程序而言,通过竞争性方式选择用地者及社会资本的程序合并实施困难;在监督监管层面,信息公开不足,公众参与困难,导致流转程序形式化、土地流转对价偏低,土地出让收入违规返。PPP项目数量众多,投资额巨大,涉及大量国有建设用地流转,完善现有土地流转规则,促进其与PPP模式的衔接是规范国有土地流转市场的关键。土地流转规则的完善应当考虑以下四个方面:一是通过完善经营性用地配补项目收益制度、建立建设用地“三权分置”制度、完善地下空间权制度来明确项目用地流转对象,保障合作各方权益;二是通过完善出让、租赁等制度规范土地一级市场流转,通过完善抵押、作价出资或入股制度促进土地二级市场流转;三是通过规范土地流转登记、完善“合并实施”制度规范项目用地流转程序;四是通过增强政府监管、促进信息公开及公众参与完善项目用地流转监督,避免流转程序形式化、对价支付违规带来的风险。


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