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农村社会保障中的政府责任

汪敏  
【摘要】: 中国作为一个拥有8亿多农村人口的农业大国和正处于社会重大变革时期的发展中国家,农业、农村、农民问题(简称“三农问题”)是制约中国经济持续健康发展和建设和谐社会的关键因素。以“农村社会保障中的政府责任”为题,旨在探索解决“三农”问题中的一个关键问题——农村社会保障如何得以实现。政府责任的构建对于农村社会保障的良性运转而言至关重要。对农村社会保障中政府责任的研究因而具有理论与现实双重价值:在理论层面上,反思农村社会保障的政府责任架构,可以获得相关知识的演进,积累一种知识上的反思能力,进而推动农村社会保障制度化的进程;在现实层面上,以这种演进的知识反思能力为指引,描述农村社会保障架构下政府责任之变迁,提出重构农村社会保障中政府责任,为未来制度安排提供了一套可供选择的制度方案,以促进中国“三农”问题的解决,推进新农村建设与和谐社会之构建。 农村社会保障中的政府责任是从义务或者说职责层面来界定的。政府在农村社会保障中的责任既是政治责任,也是法律责任。但在立法缺位的情况下,无法必然将其界定为法律责任。事实上,即使立法滞后,也并不影响政府在农村社会保障中承担其应有的政治责任;在完善立法之后,政府责任的法制化则更有利于政府作为农村社会保障主体的行为之规范。 政府的政策取向导致农村社会保障短缺,而“三农”又为政府发展目标的实现作出了巨大贡献,这是政府承担责任的现实理由。从理论层面而言,首先,农村社会保障具有公共产品的属性,而政府恰是公共产品的当然供给主体;其次,农村社会保障是从农业社会向工业社会转型过程中产生的需求,这种转型成本亦应由政府承担;再次,社会保障是防范社会风险的一种制度安排,只有政府有能力提供这种制度。再从法律层面而言,无论是国际公约还是宪法,都规定了政府提供社会保障的义务,既然政府是全体国民的政府,则当然也负有为农村居民提供社会保障的义务。 如果将农村社会保障分为集体保障、家庭和土地保障、社会保障试点三个阶段的话,政府责任的承担经历了隐性化-缺位-归位的演进。然而,从学界到决策层,一直存在“政府没有能力承担建立农村社会保障的责任”、“农村已有土地保障,暂不需要社会保障”的认识误区,以致政府责任的归位仅停留在“呼吁”和“研究”阶段。再加上由于立法滞后,农村社会保障中的政府责任界定模糊,各级政府间的责任分配不明确,且缺乏完善的责任实现监督机制。鉴于此,有必要对农村社会保障的政府责任进行重构。 对农村社会保障中政府责任的重构,可以以农村社会保障的模式设计为切入点。因此社会保障模式的分类,其核心就是社会保障主体之间责任的分担。从我国农村的现实情况出发,农村社会保障模式宜采取以社会保险型模式为主、国家保险型模式和强制储蓄型模式相结合的混合型模式。根据这种模式,政府在农村社会保障中的一般责任包括财政责任、组织责任、监管责任和制度保障责任。这些责任可以通过建立政府与市场以及农村第三部门的合作,并合理分配中央政府与地方政府在农村社会保障中的责任,以及完善政府责任实现的监督机制等制度安排来实现。 目前,处于从土地保障向社会保障转化的过渡阶段,转化包括三种情形:其一,失地农民用土地换取社会保障,其二,基于农业规模化经营的需要,农民在农地流转过程中用股权获取社会保障;其三,种粮农民用粮食换取社会保障。如果将政府在转化过程中的责任分为直接责任和间接责任的话,那么财政责任、组织责任、监管责任以及制度保障责任是政府的直接责任,其间接责任就是通过相关制度安排,保障转化的顺利实现。


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