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中国政策议程设置问题研究

赵鹰  
【摘要】:政策过程的研究更多地倾向于政策的形成阶段,而忽视了政策议程设置的研究。政策是如何被提上议事日程并受到决策者的重视?各种力量又是如何推动议程建立的?本文以中国1949年至1966年的若干重大决策为例,深入探讨了中国政策议程设置的问题,包括中国政策议程设置的平台参与者、模式以及过程。 政策议程设置是一种动态的过程,“权力的两面性”以及“政策共同体”的解释方法是研究此问题的理论基础。在1949年至1966年中国政策议程设置过程中,以民主集中制下政策制定的共同体作为解释方法,政策“垂直的”与“水平的”两个维度,决定了共同体决策模式两个方面的特征。中国政策议程设置的平台从多样化转为单一化,其参与者包括政治领袖和权力精英、官僚机构、新闻媒体、知识分子和专家,以及群众,参与者的参与方式不同,影响议程的能力也存在差异。 按照“共同体”内部参与者的人数与角色,1949年至1966年中国政策议程设置模式分为集体决策模式、内参模式、毛泽东个人主导模式三种。集体决定模式的方式主要有:领导主动调查、试点和解剖典型、政治领袖自上而下扩散议程。集体的决定是集体达成一致共识的结果,一旦出现错误,难以纠正。内参模式主要是通过党外精英的非制度渠道、党内严格的报告制度,以及报社的内部参考来实现的。内参模式涉及的问题更具针对性,但很大程度上取决于党中央高层决策者的态度和看法。毛泽东个人主导模式则分为两个阶段,通过推动党内共识主导议程和发起政治运动主导议程来实施影响,毛泽东多注意相关意识形态的问题,但他的个人主导作用并不是“一言堂”。 1949年至1966年中国政策议程设置遭遇了一些问题,主要表现为平台的不稳定和议题的变化。其中,平台不稳定是由于剧烈的全国运动和制度的不连续造成的,而议题的变化则是党内日益严重的分歧和矛盾,以及通过斗争达到团结方式的错误运用的结果。


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