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城市基础设施建设中公私合作模式研究

雷行涛  
【摘要】:随着我国城市化进程的不断推进,城市基础设施的建设和管理弊端不断显现。一方面,城市管理者过多的注重城市基础设施的建设,在提升公共服务水平和层次的同时,也增加了管理难度;另一方面,由于长期的重建设轻管理的错位观念,也使得城市基础设施管理水平低下,这些问题严重阻碍了城市的发展。这就要求我们即要大力发展城市基础设施的建设,也应高度重视和提升管理水平,更好地推进公共服务与公共服务管理现代化。现有的研究成果大多是从建设资金引入的角度研究公司合营模式,对公私合营在城市基础设施管理方面研究涉及的较少。本文试图从公共管理学的角度就城市基础设施建设中公私合作来探讨合作模式的有效性:第一,相关概念和理论基础。首先,是自然垄断理论和公共物品理论。上述理论认为,基础设施属于公共服务性质,不可能实现完全的私营化建设和管理,需要政府公共管理部门直接或参与实施。公私合作的好处在于,政府通过引导民营资本进入基础设施建设领域,从而实现政府引导作用和民营资本管理能力相结合,提升建设和管理水平。其次是委托代理理论。在公私合作过程中,政府代表的是人民群众的利益,然而政府在公共设施建设和管理方面缺少资金和经验,需要委托第三方(民营资本)从事建设和管理工作。政府通过委托私营企业为群众提供相应的基础设施和服务。在政府相关部门委托私营企业从事建设和管理的关系中,政府扮演了委托角色,私营企业扮演的是代理角色;在群众与政府相关部门的关系中,群众扮演委托角色,政府相关部门扮演代理角色。而在上述委托代理关系中,如何制定合理的激励方案,是公私合作成功与否的关键所在。第二,研究了城市基础设施建设过程中公私合作模式的形成过程。首先从公共财政支出、社会公共的需要和市场效率三方面分析了我国城市基础设施建设引入公私合营的原因;其次,提出了我国公私合营的三种常用形式,分别为特许经营、外包和民营化;最后从管理项目的确定、合作伙伴的选择、合作伙伴的变更三个方面分析了公私合作的过程。第三,分析了我国城市基础设施建设采用公私合作的现状及存在问题。通过对现状的分析,掌握了目前公私合营存在的7个方面问题:分别是法制建设不完善、政府角色和观念不新、监管体系不健全、项目融资存在障碍、国企和民企竞争地位不平等、风险管理不完善、缺乏专业人才等;并结合三个典型案例的分析,总结了运用公私合作模式好的做法,为下文建议的提出提供借鉴。第四,结合前文的研究成果,提出了使用公私合作模式的策略。首先,需要建立规范的法律法规体系,为公私合作模式的使用提供法律和制度保障;其次,是完善监管体系,明确政府监管职责、监管方式和监管机构;三是完善利益机制,分别是风险分配机制和合作收益机制;最后是加快融资体制改革,为公私合作模式的引入创造环境。


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