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顺德城镇化中地方政府的角色与行为研究

邓沁雯  
【摘要】:在我国城镇化发展过程中,地方政府作为核心行为主体起到了极大的推动作用。研究地方政府在城镇化中的具体角色与行为逻辑,有助于解释我国城镇化的过程机制。在我国政府多层级行政组织结构和逐级发包的治理制度下,行政层级对地方政府的角色与行为影响重大。目前学术界从行政层级视角对地方政府进行的研究较少关注到其对城镇化作用的相关性,而大量相关城镇化的研究则对地方政府的层级角色定位存在一定程度的模糊认识。因此,本文选择从层级关系视角重新审视作为城镇化行为主体的地方政府,并以极具样本意义的广东顺德展开对地方政府在城镇化过程中的具体角色与行为研究。本论文对城镇化进程中,政府、市场和社会三大行为主体进行层级关系划分,将介于顶层中央和底层市场、社会主体之间的地方政府常常表现出的“上有政策,下有对策”的模糊性角色概括为“中间者”角色,并提出“中间者”在城镇化过程中“上下浮动”的行为特征,由此建立起地方政府的“中间者”理论模型。首先,地方政府无论是作为与市场、社会相对独立的地方行政主体,还是在其所处国家行政系统内部的层级关系中,都扮演着一种介于上层主体和下层主体之间的“中间者”角色,并表现出“上下浮动、复杂灵活”的行为特征。其次,由于地方政府的整体“中间者”角色系统内部存在不同层级政府的角色分化,可以进一步将各级政府划分为上层地方政府(省级)、中间层地方政府(地级和县级)与下层地方政府(乡镇级)。其中,地级和县级的中间层地方政府的“中间者”角色与行为特征最为显著,是“强中间”状态;而省级的上层地方政府和乡镇级的下层地方政府则属于显著偏上和显著偏下的“弱中间”状态。在城镇化过程中,地方政府的“中间者”行为受到上层主体的制度框架约束、中间者自身利益追求和下层主体的地方主义渗透,以及包括市场化、全球化、信息化等外部环境因素的共同作用影响。其中,上层制度因素作为决定性因素,在影响中间层和下层因素作用发挥的同时,通过界定地方政府的行为自主权限定了地方政府的行为边界。中间层逐利性因素作为主导性因素,其利益取向以及价值判断决定了行为的方向。下层地方主义渗透因素作为调节性因素,也深刻地影响着地方政府的行为风格与路径。外部环境因素作为背景性情境或宏观发展趋势,其作用缓慢、渐进且深远,通过对上、中、下层主体的分别作用,进一步对“中间者”行为产生更为复杂的影响。正是这些影响因素的相互关系与共同作用,促成了我国地方政府作为“中间者”“上下浮动、复杂灵活”的行为特征。基于不同外部环境特征和相应条件下的上、中、下各层影响因素的不同作用,城镇化进程中各层级主体间的行为关系具有上、中、下三者融合、三者分离、中间者偏上和中间者偏下四种基本模式。而伴随我国城市发展过程,作为“中间者”的地方政府,其推动城镇化的方式经历了从间接推动向直接推动的转变过程,并通过资源经营、区划调整和增长式规划制定的三大主要行为手段推动城镇化发展。作为我国珠三角地区县级行政单元的城镇化典型代表,广东顺德的城镇化过程具有其特殊的参考研究价值。本论文以广东顺德为实证案例,对改革开放以来顺德城镇化发展过程和各级地方政府在城镇化中的角色与行为进行深入研究与分析。在总结顺德城镇化各阶段特征的基础上,运用地方政府的“中间者”理论框架,解释并分析顺德地方政府推动城镇化的行为手段;并在分析顺德地方政府行为的影响因素与各级政府间行为关系的基础上,总结顺德地方政府作为“中间者”的行为模式及其演变特征。研究得出:顺德的城镇化过程,经历了1978-1992年乡镇企业主导的农村就地城镇化起步;到1992-2002年市场化体制改革下的城镇化快速发展;再到2002-2009年经济主导向兼顾社会的城市化初步协调发展;最后到2009年至今综合改革全面深化的城市化内涵发展四个阶段。空间演进方面,前两阶段的城镇化过程以农村地区为主导,后两阶段则以城镇地区为主导。人口方面,经历了以本地劳动人口非农化转变为主向外来人口不断增加的转变过程。经济社会方面,从集体企业向本土民营企业的转变与发展过程,带动了顺德产业与经济的不断发展,同时社会公共事业的建设亦逐渐趋于完善。空间形态方面:第一阶段,乡村初级工业化形成了以生产空间扩张为主的土地非农化使用转变,并表现出点状分散式的整体空间形态;同时,县域城镇体系结构也呈现出县城中心不突出,各小城镇差异化发展下的相对均衡格局。第二阶段,村镇建设用地进一步扩散蔓延,呈现出城乡混杂的线轴蔓延式整体格局;同时,村级工业用地的大肆扩张,造成村强城弱的村镇关系反转。第三阶段,集约工业园区与佛山都市功能承载等建设,促使顺德城镇建设用地进一步蔓延成片,在空间上呈现出片轴聚核式的整体形态格局;小城镇发展与镇街关系亦开始从过去的各自为政转向初步联合协作。第四阶段,顺德土地资源的开发使用已达生态承载底线,城市建设转向存量土地再利用的面域空间修补;同时,区域一体化的片区式规划布局促使城乡空间开始形成组团网络式的整体形态格局;而各镇街也在巩固各自特色优势的基础上,更趋向于区域化的相互协作。在此过程中,地方政府对顺德城镇化的推动作用总体上经历了“间接推动-间接推动与直接推动共同作用-直接推动”的转变过程。具体行为手段方面,首先,基于各城镇化阶段中不同上级主体的政治意图,顺德区划不断进行了适应性的调整。其次,顺德政府的资源经营手段不断升级,经历了“企业经营-土地与品牌经营-工业复兴”的演变过程。最后,规划手段方面,从早期注重城市中心的培育及强化,发展为后期的区域化融合。总体来看,顺德城镇化发展过程中自下而上的力量一直强大,自上而下的力量则伴随发展进程逐渐增强,地方各级政府之间经历了从游离到融合的上下关系,并在城镇化空间表现上也呈现出大致的对应关系。而对应于顺德的四个城镇化阶段,顺德政府作为“中间者”的行为模式经历了“中间者”向下靠拢,“中间者”抗衡上下,“中间者”受制上下,到最后“中间者”融合上下的过程演变,这对于理解地方政府的“中间者”理论模型提供了实证。


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