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PPP模式下地方政府债务形成机理及防控对策研究

伍梦  
【摘要】:PPP模式(Public-Private-Partnership)即政府和社会资本合作模式。世界各国实践都业已证明,PPP模式有利于缓解财政压力,提升公共服务水平,促进公共治理技术进步,尤其是在公共基础设施建设领域成绩突出。自2014年国务院大力倡导PPP模式以来,我国PPP模式推行进展很快,成效明显。但随着深入推进,尚存不足之处。尤其是PPP模式是否会引发财政风险、是否成为地方政府的变相举债等问题越发引人注目。客观地说,PPP模式存在这些不足,从动态角度看,既影响了参与方的利益分配,又可能形成新的政府债务通道。一旦变为现实,则有违PPP模式推行初衷。甚至有可能诱发政府信用风险,进而导致系统性金融风险爆发。基于此,本文拟对PPP模式下地方政府债务的形成机理和传导过程深入研究,结合案例分析其引发地方政府债务的可能性及现实性,最后提出PPP模式规范运作及地方债务防控的对策建议。全文共六章。第一章绪论。介绍本文研究背景、研究意义、研究内容等。第二章PPP模式与地方政府债务的理论甄别及理论基础。本部分在判别PPP模式的财政支出责任是否地方政府债务的基础上,总结本文研究主要涵盖的相关理论,挖掘其对本研究的启示和支撑。第三章我国PPP及地方政府债务发展现状。本部分两大内容:第一,我国2014年以来PPP模式运行状况;第二,我国2014年以来地方政府债务现状。第四章PPP模式对地方政府债务的内在形成机理。主要从三个方面探求PPP模式对地方政府债务形成机制和形成路径。第五章PPP模式与地方政府债务形成的可能性:基于Y市的案例分析。本章以Y市为例,基于动态视角检验PPP模式对地方政府债务形成与否的可能性。第六章结论及对策。此处在总结全部研究结论的基础上提出对策建议。本文研究发现:第一,PPP模式下政府财政支出责任在一定条件下不是地方政府债务,但是可能是未来债务来源或起因。第二,PPP模式中参与主体之间信息不对称,尤其是作为公方的政府对社会资本的成本信息不完全掌握,社会资本方往往利用信息优势,虚增成本、增加政府财政支出责任或抬高消费者支付价格,将直接导致政府收支失衡,形成现实债务。第三、PPP模式的成本在全生命周期内由纳税人的税收偿还。基于税收的收入效应和替代效应,当期纳税影响未来投资和消费,必然对未来经济增长产生影响。一旦PPP模式成本分担失衡,导致边际税率大于PPP项目的边际成本增长率,就必然埋下了举债的隐患。第四、必须选择多元化的财政能力评估体系。单纯用前几年一般公共预算支出增速的平均数作为测算PPP项目全生命周期地方财政能力测算依据是不科学的。一旦经济环境和财政政策变化,政府对社会资本方承诺难以兑现,形成了或有负债或各种显性的政府债务。基于研究结论,本文认为在稳健、规范推行PPP模式的同时,防范形成新的地方政府债务,防止地方财政风险甚至系统风险爆发。其具体措施应该包含诸如管控PPP模式政府支出责任、加强PPP项目质量监控、绩效考核与债务管控有机结合、改善财政承受能力评估标准等措施。既要关注其对财政承受能力的成本压力,更要注意社会公众的经济承受能力。建议采取多样化的评估指标体系,除了一般公共预算支出这一指标,尚需加入本级可支配财力、人均纯收入、动态运行成本等指标,将其置于本级财力、辖区居民支付能力的多重约束之下。本研究,有利于规范我国PPP模式健康发展,同时有利于为地方政府债务管理实践提供政策借鉴。本文的特色和创新主要体现在研究视角、研究对象等方面:第一、研究视角的动态性。本文认为PPP模式的运行及政府债务的形成都是一个动态过程,都在其全生命周期里延伸和发展。本文研究PPP模式和政府债务的相互关系,都是在动态上把握规律、在动态中寻找策略。第二、研究对象的全面性。无论是政府债务还是PPP模式,都涉及到政府、公众、社会资本方。本文坚持综合研究三者行为特征及博弈方向,进而探讨PPP模式与地方政府债务之间的内在机理。


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