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三权分置背景下宅基地资格权研究

莫桑如  
【摘要】:随着我国经济水平的迅猛发展,城乡一体化进程的加快,城乡之间的人口流动密度增大,农民选择向工业、服务业等非农业产业就业的情况增多,农民对土地的依附性有所降低。在现行的法律体系中,我国农村宅基地制度采用的是宅基地集体所有权和宅基地使用权两权分置的权利构造,在此框架下的宅基地使用权权利主体固化,流转范围有限,空闲宅基地资源没有获得有效的利用。为适度调整宅基地使用权的利用效率,推动城乡之间人口、土地、资本、技术等生产要素地流动,完善农村土地管理系统,中共中央、国务院提出了宅基地三权分置改革,将宅基地上权利分置为宅基地集体所有权、宅基地使用权和宅基地资格权,以期盘活农村空闲宅基地。其中,宅基地资格权为新提出的权利,是宅基地三权分置改革的逻辑关系和有效运行的关键纽带。目前宅基地资格权的具体概念、权利性质、权利主体、权利内容均不明确,展开宅基地资格权的法理研究成为有待解决的问题。文章首先对我国宅基地制度历史发展的梳理。通过文献研究法对我国宅基地制度变迁展开研究,通过挖掘宅基地三权分置政策提出的背景和政策目标对宅基地三权分置政策进行解读,中从发现宅基地三权分置改革的提出是基于我国宅基地制度在实践中陷入集体所有权主体虚置、经营主体不明确,宅基地使用权运行不良的困境,三权分置改革意图通过创新性地提出宅基地资格权这项新权利改善前述困境,在宅基地三权分置的框架下,宅基地资格权可以承载宅基地的保障功能,笔者结合对宅基地三权分置政策的解读,认为宅基地资格权是一项农民集体成员基于其成员身份得以向集体主张宅基地分配请求权、宅基地获益权和宅基地事务管理权的权利,通过增设宅基地资格权将宅基地使用权的身份属性抽离,使之能够回归典型的用益物权状态。其次文章对宅基地资格权独立为实体权利的必要性和可行性展开分析。笔者认为宅基地资格权的提出,能够有效改善宅基地所有权主体虚置、经营主体不明确的问题,实现宅基地制度对农民集体组织成员的保障功能,理清宅基地利用中的权利义务关系,并且有助于平衡宅基地制度中的价值,将宅基地资格权独立为实体权利具有必要性。针对宅基地资格权独立为实体权利的可行性,笔者认为宅基地资格权与宅基地使用权之间存在分离的法理基础,且现行的法律中也具备了认定宅基地资格权为独立实体权利的条件。再次文章对宅基地资格权的法律属性进行研究。宅基地资格权为宅基地三权分置政策中提出的权利,我国现行法律没有对宅基地资格权进行规定,学界针对宅基地资格权的法律属性还存在争议,对宅基地资格权主要形成“宅基地资格权否认说”、“宅基地资格权用益物权说”和“宅基地资格权成员权说”三种学说观点。通过比较三种观点,笔者认为,从宅基地资格权的来源的角度来看,宅基地资格权源于集体组织成员权,从权利构造的角度来看宅基地资格权符合成员权,从宅基地资格权入法的可行性来看,现有的法律体系中存在将宅基地资格权认定为成员权的可行性,可以将宅基地资格权的权利性质认定为成员权。文章随后对宅基地三权分置改革试点地区中的四个典型地区的做法进行研究,发现各试点地区的具体情况有所不同,部分地区能形成有效的宅基地资格权认定标准,建立宅基地退出机制,并结合基层自治组织形成一套相对成熟的宅基地管理制度,对构建宅基地资格权制度有很多值得借鉴的地方。最后文章提出对宅基地资格权的立法建议。笔者认为,宅基地资格权入法可以我国《民法总则》第126条的兜底条款为切入点,通过修改《物权法》、《土地管理法》的相关法律规定明确集体组织成员权,并通过对集体组织成员权进行细化规定,在其项下明确宅基地资格权的具体内容;宅基地资格权的权利主体宜定为集体成员个人;取得的标准可采用以户籍为主的复合标准,在丧失标准中区别宅基地资格权人的自愿退出资格权与被动丧失资格权两种情形,针对宅基地资格权的自愿退出宜选用以宅基地资格权人主动申请的审查方式,针对宅基地资格权的被动丧失可选择客观事实与集体表决的复合标准;在宅基地资格权的权利内容中,笔者认为宅基地资格权主要包含有宅基地分配请求权、宅基地获益权、宅基地事务参与权和宅基地退出权四项权利;在建立宅基地资格权的纠纷解决机制中,要建立非诉讼解决机制与司法程序协同发展的多元化纠纷解决机制。


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