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F高级法院:司法运作与国家治理的嬗变

赖波军  
【摘要】: 本文研究的主题是“在国家治理方略和技术转型过程中的司法运作”。法治的兴起意味着国家治理技术的转型,而司法无疑是一个集中展现法律治理技术的场域。但是,完全用“事物的内在规律”或“现实境况”来图解现有的法院制度则是不全面的。近代以来,正是由于西方文明的现代压力引发中国从传统帝国向现代民族国家的转型,并导致了国家政权建设下的社会转型。国家治理的转型不仅要从治理技术意义上理解,尤其要从政治意义上来理解。国家转型的动力来自国家的政治主体意识。而通过政党进行国家建设并谋求社会问题的根本解决,乃是中国近代以来历史中各个新兴阶级的共同选择。国家的政治意识来自于政党的决定。在中国的百年历史中,民族存亡、国家富强和人民福祉成了压倒一切的政治话语。在这样的背景下,国家治理的各种方略是由国家的政治意识决定的,是国家在追求独立、富强、自由和幸福过程中根据具体的国际国内政治形势作出的政治决断。本文通过对“F高级法院”百年历程的展现,以及中国高级法院运行的制度化特征,讨论“在国家治理方略和技术转型过程中的司法运作”,以期有助于理解、把握和解决新时期司法建设中面临的诸多问题和困难。 在中国近百年的历史中,国家治理的方略和技术经历了“集权化封建帝国的没落”、“民族革命的兴起”、“国家建设在不同目标和策略下的展开”(民国时期官僚化“城市精英”对社会的治理、红色边区对社会底层的政治动员、新中国时期巩固新生政权的群众路线)、“新时期的社会转型和法治的勃兴”等不同的阶段。在不同的国家治理方略之下,司法的实质和形式并不相同。若撇开国家治理的历史印迹和现实转变,那么,我们是不可能真正理解今日司法运作的,更谈不上对时下国家司法制度面临的真实问题和未来发展有所把握和设想。 本论文分为五个部分:晚清时期的高等审判厅、民国时期的高等法院、新中国的高级法院、法治建设中的高级法院、法治的兴起与高级法院的改革。细微考察了高级法院在不同历史时期的设立、审级制度、机构组织、人员、运行、制度化支持等情况。在此基础上,讨论了高级法院的结构变迁与历史、传统、意识形态、国家结构形式和社会现代化的关系。具体而言:第一,晚清时期的高等审判厅。在大清帝国统治危亡之际,国家治理的基础——“皇权”不可动摇,而治理国家的惯有方式是可以发生变化的。清末修律要解决的不仅仅是司法表象中的问题,而是迫于统治危机,将西式法院体制为其所用,欲选择西方社会发展出的国家治理技术和理性知识作其“护佑”。然而,改革却加速了改革政府的摧毁。清末司法改革两个极为重要的直接目标在于:实现司法独立和专业化。《法院编制法》以及据此制定的《法官考试任用暂行章程》等建构出的的法官考试及任用制度,是一次具有开创性的制度建设。第二,民国时期的高等法院。民国时期,从高等法院的情况来看,清末移植的法院组织形式得以发展,建立起三级三审的司法体系,初步形成了官僚化司法体制。相对于清廷统治,民国时期无异于一个新时代的来临。而法院制度的变化体现出了它的时代特色。民国时期的法院制度是在一种中国自古以来从未有过的全新的国家治理的理念下展开。“五权分立”的国家制度使得司法权与立法权、行政权等实现较为彻底的分立。此时,法院制度在正式的国家治理技术中占据了重要的位置。与清末司法改革时具有很大不同的是,民国时期,法官遴选、独立、考绩、奖惩、保障等诸多方面已经形成较为完整的制度体系,并且在实际运行中发挥着重要作用。高等法院的法官实行任命制,由中央政府任命。院长对司法辖区的法官和行政人员等行使行政管理权,负责考绩和管理,但法官被赋予相对独立的地位,并实行终身制。审判权内部结构的扁平化、审判运行链的简洁,是高等法院表现出的制度特征。而这一制度特征实现的前提则是:严格的法官遴选、法官的专业化、独立性保障等诸多条件。在这样的制度安排中,法官依法按照程序办案。高等法院是作为严格意义上的国家法院而存在,其人、才、物的决定权逐渐脱离于省级地方政府。以此为基础,F高等法院下辖11所高等法院分院,对47所地方法院、97个县司法处进行直接管理,国家司法权随高等法院的司法辖区进一步向地方延伸。在新的民族国家的建设中,运用国家政权的力量,借助于西方理性,建设司法体系,推动社会与经济发展。而中国的建设问题被转化为西方技术理性的移植和引入。行政权在国家治理中对司法权一直保持着巨大压力。法院制度现代化在不同层面展开与传统性、政治性的混合与交织。第三,新中国的高级法院。新中国的建立,标志着中国现代民族国家的真正建成。而这一任务是由政党领导完成的。随着新中国的诞生,法院制度在巩固新生政权的过程中,不可避免地被全面意识形态化。新中国时期人民法院的建设和发展受红色边区司法制度的特点的影响,并且体现出很强的历史传承性。新中国建立之初,人民法院属人民政府的下属部门,院长、副院长、庭长及其他审判人员须先经同级党委组织部批准后,由人民政府任命。各专区所设法院均为省级人民法院的分院。1954年9月,第一届全国人民代表大会第一次通过《中华人民共和国人民法院组织法》,组织法改变了原地方法院的组织系统,省法院各分院改为中级人民法院,实行四级二审制度,地方法院为三级:县级为基层人民法院,专区级为中级人民法院,省级为高级人民法院。在高等法院分院基础上改设中级法院,法院层级与行政权划分相吻合。此后,高级法院在政治运动中,被军管、被“砸烂”。随着1978年12月十一届三中全会的召开和1982年新《宪法》的制定,高级法院有了新的开端。自20世纪50年代以来到90年代,国家治理的主要内容从原来的政权建设、阶级斗争、群众运动,转换成了“以经济建设为中心”、“推进法治建设”。对于司法运作而言,党的领导和服从大局同样是至关重要的。对此的认识,我们要置于“中国近代以来国家建设体现为以党建国,以党兴国”的历史前提下来理解。在当代中国,作为中国新民主主义革命和社会主义建设领导者的中国共产党,以巨大的魄力开启了新的“法治”篇章。高级法院在改革中快速发展。但是,司法依然面临着诸多困难和压力。这种压力既源于司法建设与社会发展的不对称性,又因应于国家治理方略转型过程中的诸多困难和非常境况。我们概略描述了中国高级法院审判组织及其特征、审判中集体决策科学化面临的问题、高级法院对辖区司法的指导、以及与国家和社会的结构关系,讨论了在国家对社会开始展开大规模改造和法律治理的背景下,司法建设面临着的问题,以期有助于中国法院制度的完善。 在高级法院方位的宏观图式中,“历史与现实”、“中央国家与地方国家”是决定高级法院生存境况和未来走向的两对重要范畴。一方面,高级法院的历史方位,是由“国家治理社会的方略和技术的变迁”这一宏观命题所决定的。另一方面,高级法院的定位与其在国家结构形式中的实质意义具有必然的逻辑关联。当国家整体利益与地方局部利益产生冲突之时,中央国家与地方国家二者形成的异质值,成为影响高级法院运作的重要因素。通过对高级法院的宏观图式的分析,本文进一步提出了中国司法运作的几个核心概念:司法的历史惯性、等级制、专业化、权力控制、服从大局、政治品质。由此,建立起司法运作的微观图式,并展开简略的分析。从国家走向法治的过程来看,这些核心要素是积极的、具有建设性的。在社会转型过程中,特别需要倚重的是社会的“法治合力”。各种法律机构以赤诚合作的态度,相辅相成,共同促进。惟有如此,法治才会有最终生长壮大的根基。而没有职业公务人员牢靠的法治观念,建设“法治国家”是不可思议的。在国家法治建设的过程中,需要的不是纯粹的技术中立性,而是牢靠的政治品质和对整个组织忠诚的职业伦理。司法的改革和发展需要我们对其历史方位予以把握,有赖于国家法治建设的进程,需要社会力量的共同参与和支持。


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