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我国农地的市地转型研究

张锦洪  
【摘要】: 1949年新中国成立后,由于当时复杂的国际和国内政治形势,中国共产党根据当时对工业化的认识水平,确立了以重工业优先发展的工业化战略,为实现强国富民的经济理想而继续奋斗。为了与此相配合,中国逐步形成了一种高度集中统一的计划经济体制。这是一种国家主导的工业化发展道路。 在这种国家主导、高度集中统一的计划经济体制中,国有经济在工业所有制结构中占绝对主导地位,农业则实行人民公社化经营。与此相适应,在土地制度方面,继土地改革之后不久,国家便开始了农村土地的集体化运动。然而,这种超越实际情况的集体化导致了灾难性的后果,1958—1961年粮食总产量急剧下降,中国产生了严重的饥荒。虽然经过多次调整,由于工业化的发展战略没变,与之配套的农村土地制度仍然在步履艰难的前行,使农业生产长期处在缓慢的增长过程中,农民生活十分困难。最终,在20世纪70、80年代,穷苦的农民们为了解决自己的温饱问题,进行了伟大的创造,试行土地的承包经营,后在政府的支持下,发展成为家庭联产承包责任制,一举解决了中国的吃饭问题,创造了中国经济的奇迹。为了保护农民的积极性,加强农业的基础地位,为中国的工业化奠定坚实的基础,中央一再强调,家庭承包责任制是农民的伟大创举,要长期保持不变。 在国家主导的工业化发展过程中,为了解决工业建设用地问题,实行了土地的国家征收制度。在十一届三中全会之前,主要实行土地的国家征收、无偿划拨制度;十一届三中全会确立了“以经济建设为中心”的国家总体发展战略,国家经济建设全面复苏并出现强劲增长,建设用地的需求大幅度增长,国家建设征用土地也出现了一些新情况和新问题,于是,国家加强了土地立法工作,制定并修正了《土地管理法》等一系列有关土地利用和耕地保护的法律法规,逐步形成了充分体现计划经济时代土地征用性质的较为完备的有关土地征用的法律程序、审批权限、批后补偿安置、批后的监督检查以及相应的其他各项配套规定等。 然而,中国高度集中统一的计划经济体制在实践中一开始就不断暴露出严重的弊端,从1956年9月中共八大决定对中国的“经济管理体制”进行改革开始,中国的经济改革已经进行了半个多世纪。大致说来,中国的经济改革历程可以划分为三个阶段,1958—1978年为行政性分权阶段,以中央政府向下属各级政府放权让利为重点;1979—1993年为增量改革阶段,亦称“体制外优先”,以非国有部门或计划外部分为重点,实施改革,促进它们的发展:1994年至今,为整体推进阶段,采取“整体推进、重点突破”的改革战略,为建立社会主义市场经济体制而进行全面的改革。这样就形成了市场经济体制的改革取向和土地制度的计划经济体制的尖锐矛盾和激烈冲突。 自20世纪90年代开始,在推进市场化改革进程中,原来中央集权体制下中央和地方的两极格局被打破,放权让利改革战略形成的行政性分权和“分灶吃饭"的财政体制,使地方政府掌握了大量的经济决策权和可支配的资源,再加上中国“对上负责”的干部管理体制,地方政府各级官员在追求自身正当利益的激励下,产生了大力发展地方经济的强大冲动。于是,地方政府采取各种措施软化预算约束,进行各种“形象工程”建设,其中,利用征地制度聚积财富是重要的手段之一,导致征地制度的滥用。征地制度的恶性发展,加大了原本就存在的城乡二元对立和城乡收入差距,产生征地“悖论”,引发了许多尖锐复杂的社会矛盾。 为了破解“悖论”,缓和矛盾,地方政府出于自身利益的考虑,在征地制度的基础上,积极进行制度创新,采用自用、入股和租赁等新的由农地变为市地的转型形式。地方政府在土地制度中越来越起着主导的作用,形成地方政府可观的土地财政收入。随着经济社会的不断发展,征地的方式逐步让位于其他的方式,成为地方政府“预算软约束”的主要形式。这些方式,虽然提高了土地资源的配置效率,但是却破坏了现行的土地法律秩序,地方政府强烈的投资冲动使中央的土地“闸门”屡屡失控,中国经济发展呈现出周期性的“投资过热”的顽症,政府宏观调控成为了中央政府对地方政府的调控,事实上就是“自己对自己进行调控”,从而严重影响了政府实施宏观调控的效率和效果。 中国经济出现周期性“投资过热”,根本的原因在于经济发展战略未能适应微观环节的改革而得到彻底的转变,政府过多卷入经济活动,市场配置资源的机制还没有真正建立起来。因此,要解决市场经济体制的改革取向和土地制度的计划经济体制的尖锐矛盾和激烈冲突,必须明确区分政府和市场的边界,进一步完善市场机制,在发挥市场对土地资源配置起基础作用的基础上,实行法治,限制政府的权力,建设有限政府,切实履行国家应尽的公共服务职能。同时,善待公务员作为个体的人性弱点,改革公务员制度,建立一支清廉高效的公务员队伍,代表人民履行管理国家的职能。


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