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推进形成主体功能区研究

杜黎明  
【摘要】: 构建以主体功能区为基础的区域开发格局,是我国“十一五”规划的重大创新。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出,要根据资源环境承载力和发展潜力,按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求,明确不同区域的功能定位。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》规定了四类主体功能区的发展方向,明确了制订分类指导的区域政策的基本思路;并指出,限制开发区域和禁止开发区域是国家公共财政重点支持的区域,要编制全国主体功能区划规划,明确主体功能区的范围、功能定位、发展方向和区域政策,编制部分主体功能区的区域规划。2006年10月11日,国务院办公厅下发了《关于开展全国主体功能区划规划编制工作的通知》,要求在2007年底编制完成全国主体功能区划方案。据此,论文认为,推进形成主体功能区必将对我国经济社会发展产生重大而深远的影响,推进形成主体功能区研究也将成为区域经济理论研究的一个重点。 推进形成主体功能区是对我国区域利益格局的重大调整,是对传统的以行政区为地域单元组织经济运行的重大改革,是依托行政区推行的跨行政区经济社会管理,要求政府和市场这两大主体彼此协调,形成合力。本文以科学发展观为指导,遵照“十一五”规划提出的推进形成主体功能区的战略构思,综合运用区域经济学、经济地理学以及行政管理等学科的基本理论,重点对推进形成主体功能区中的政府推进进行研究。 首先,针对“十一五”规划提出的“推进形成主体功能区”这一创新性的举措,论文分析了推进形成主体功能区的经济学基础。论文从我国经济社会发展空间失衡的现状以及导致空间失衡的原因两个方面,分析了推进形成主体功能区的现实基础;从财富理论、资源配置理论、人口、资源与环境经济学理论、政府与市场协调理论、区域可持续发展理论、空间结构理论的角度,阐述了推进形成主体功能区的理论依据。论文认为,推进形成主体功能区不仅具有现实紧迫性和必要性,还具有坚实的理论基础,既是全面建设小康社会、建设和谐社会对区域协调发展提出的新要求,又是针对我国区域协调发展面临的挑战提出的破解之策。我国的区域协调发展受到资源环境承载力和区域自身发展能力双重约束,人口空间分布失衡,区域经济活动的种类和强度失控是导致经济社会发展受到资源环境承载力约束的重要原因。推进形成主体功能区中的人口转移,对各类主体功能区经济活动的种类和强度施加限制,主要作用是缓解经济社会发展的资源环境承载力的约束,在推进形成主体功能区的过程中,还必须高度重视区域自身发展能力的培育。基于对推进形成主体功能区过程中涉及的理论问题和实践问题的穷举,论文搭建了主体功能区研究框架,该框架由对未来以主体功能区为基础的区域开发格局的构思、推进形成主体功能区的过程和推进形成主体功能区的任务等内容组成。 其次,论文在回顾空间区划理论、对主体功能区划进行概念模型推演、总结我国“十一五”规划对国土空间进行的主体功能区划的实践经验的基础上,构建了主体功能区划的指标体系,提出了主体功能区划的程序和方法。论文认为,我国内部差异很大,很难用一套全国通行的指标体系对各区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力进行测评。进行主体功能区划时,国家可以出台一套体现国家推进形成主体功能区意志、突出主体功能区划重点的核心指标体系,在此基础上,各地适当增加反映区域差异的特色化指标。论文从土地资源承载力、水资源承载力、能源及矿产资源承载力三个方面,构建了资源承载能力测评指标体系;从大气环境承载力、水环境评承载力、生态环境承载力三个方面,构建了环境承载能力测评指标体系。论文以开展主体功能区划遇到的困难出现的时间先后为据,提出了主体功能区区划的程序,以及基于区域资源环境实际载荷的主体功能区划思路,提出了任务导向、目标导向和问题导向的主体功能区划方法。论文从主体功能区的层次、单个主体功能区的空间尺度两个方面,对主体功能区的空间结构进行了研究。论文建议,将主体功能区划的单位区分为空间单元和基本空间单元,主体功能区划空间单元是指承担某类主体功能、空间尺度较大的特定地理空间,基本空间单元是指主体功能区划的空间单元内,承担某一特定主体功能的最小地域单元。区分两类单元的目的是应对主体功能区内部的区域异质性。基本空间单元空间尺度较小,内部的异质性小,基本上可以视为同质区域;空间单元内部异质性大,包括若干基本空间单元。论文主张,优化开发、重点开发的空间单元内,可以包括优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四类基本空间单元:限制开发的空间单元内,可以包括重点开发、禁止开发两类基本空间单元;禁止开发的空间单元内,不再细化基本空间单元。 第三,推进形成主体功能区涉及政府和市场两个主体,包括推进与形成两个相互独立、彼此又紧密联系的过程;推进的速度,形成结果的完善程度都与政府与市场二者能否形成合力紧密关联。要促使政府推进和市场形成取向一致,主体功能区区划、主体功能区区域规划都必须建立在对未来经济社会发展进行准确预测、对区域的资源环境承载力进行准确把握,对经济社会发展的空间布局进行科学安排的基础上。就我国的实际情况看,区域规划体系庞杂,不同规划间的衔接、规划的科学性和可操作性都有待加强。论文在借鉴空间规划理论的基础上,构建了理解各类区域规划关系的框架,提出了妥善处理主体功能区区域规划与其他区域规划关系的途径和方法。论文对编制实施主体功能区区域规划中的区域功能协调、利益协调进了具体研究,认为在推进形成主体功能区的过程中,区域之间的分工首先应该是在两类财富生产上的分工,然后才是在产业选择、发展路径等方面的分工,限制开发区和禁止开发区主要生产自然生态财富,优化开发区和重点开发区主要生产社会物质财富。论文建议,要充分利用限制开发区的地域过渡性、主体功能定位和限制程度上的相对灵活性,调节政府推进形成主体功能区的财力供给和需求,确保以主体功能区为基础的区域开发格局逐步形成。论文重点从规划目标的确定和规划重点的确定两个方面,对优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区区域规划进行了具体的研究。 第四,主体功能区区域规划的可操作性,一是取决于规划的科学性,二是取决于政府掌握的政策资源。推进形成主体功能区中,财政转移支付是政府实现公共服务均等化的重要工具,人口转移则是实现人口、资源、环境空间配置优化的必然要求,财政转移支付和人口转移都需要上级政府的统筹考虑,同级政府间的通力合作。实施分类指导的产业政策,依据区域的主体功能对产业选择施加限制,是推进形成主体功能区的关键,而分类指导的投资政策、土地政策则进一步强化政府依据主体功能对区域产业选择的影响。论文在“十一五”规划提出的制订分类指导的区域政策的基本思路指导下,借鉴财政转移支付、投资经济学、产业经济学、土地经济学、人口经济学的研究成果,对推进形成主体功能区的财政转移支付政策、投资政策、产业政策、土地政策、人口转移政策进行了具体的研究。 第五,论文认为,国家只是编制部分主体功能区区域规划,对绝大多数国土空间来说,都需要在国家的主体功能定位下,再次进行主体功能区划的细化。在国家主体功能区划规、推进形成主体功能区的政策体系尚不完善,对行政区实施主体功能限制,不失为推进形成主体功能区的一种可行的过渡方法。论文以四川省的优化开发区建设为例,对推进形成主体功能区进行了实证研究,研究的重点在于探索对行政区施加主体功能限制,以促进经济增长方式转变的途径。在四川省以主体功能区为基础的区域开发格局中,成都市属于优化开发的范畴。基于本文提出主体功能区划指标体系、区划方法,论文研究了完善成都市域内部的主体功能区划方案的方法。


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