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民国时期民控官的途径与控案处置

黄小彤  
【摘要】: 关于民国时期的民控官问题,迄今为止相关的研究较少,且多限于对行政诉讼制度的讨论,不足以展示实际的情形,因此对于民控官问题的研究还有相当大的余地。本文以二十世纪三四十年代的四川为例着重探讨了国民政府时期民控官的途径以及控案的处置,以揭示国民政府民控官制度的实质,并深入展现该时期的社会政治实态。 中国很早就出现了民控官的制度,然而这不过是君主政权用于治官的一种辅助手段,而不是维护民众权益政策措施,因此对于民众而言,控官须付出高昂代价。到了近代,随着中国传统政治制度发生转型,民控官制度亦开始革新,而民国时期是中国传统政治制度发生根本性变革的关键时期。民国的建立标志着君主专制制度的消亡和民主共和制度在中国的确立。随着这一根本政治制度的转变,民控官制度也出现了彻底变革:君主专制制度下的民控官制度是维护君主利益的工具,民控官方式单一而模糊;而民国时期的民控官制度则呈现出以维护民众的权利为根本目的,以及民控官的方式多样化和公开化的趋势。从这个意义上说,民国时期的新型民控官制度反映了民主制度的本质特征。 然而,由于政局和社会持续振荡,民国时期历届政府难以有效的施行其既定的法规政策,各项法律制度的施行受到多种不确定因素的严峻挑战。南京国民政府成立之后,政制建设进入了相对平稳的发展阶段。然而抗战的全面爆发,却改变了这一进程:一是军事和行政事务成为国民政府的主要施政内容;一是国民政府的政制建设所能影响的地域大为缩减,而四川则成为国民政府重点关注的地区。1935年川政统一之后,四川逐渐成为国民政府治下一个政治环境相对平稳的省份,较为充分的反映了二十世纪三四十年代国民政府各项政治制度的施行状况,其中亦包括了民控官的情形。 四川的民控官案是在川政统一之后开始大量出现的,这既是川省政治结束防区之乱逐渐走向正轨的反映,也是政府与民众的矛盾加剧的集中体现。这一矛盾的加剧与国民政府的基层政权建设有关,也与当时的战争环境有关。国民政府成立之后为了加强对基层社会的控制,积极推行县政建设,使得代表政府的基层行政官吏与民众的接触变得更为直接和紧密。此时的四川亦将县政作为政治建设的主要内容。然而在政局动荡尤其是在战争连续不断的环境下,标榜民主自治的基层政权建设实际上却朝着“官治”即由政府直接控制的方向发展,对支配各种社会资源能力的获取成为国民政府加强基层政治建设的实际目的。对于基层行政官吏而言,向民众征集兵员、粮食和劳力等社会资源成为主要的行政内容,亦成为官民紧张关系的重要根源。这在抗战时期体现得尤为明显。随着抗日战争的全面爆发,四川省成了举足轻重的抗战后方,为此川省负担了战争所需的大部分粮食和兵源,国民政府为了征集足够的人、财、物力,不得不倚赖县长等基层行政官吏向民众索取,这使得官吏与民众的矛盾和冲突在所难免,官吏普遍而频繁的受到民众的控告即其突出的表现。 为了缓和官民之间的紧张关系,同时也为了监督官吏,国民政府对民控官采取了支持的政策,在制度形态上形成了多种民控官的途径。对于违法和侵犯民众权利的官署或官吏,民众可向行政法院、普通法院、监察院、行政机关以及军事机关等多种机构呈控。呈控所依据的法规有行政诉讼法、诉愿法、民事诉讼法、刑事诉讼法等,其中尤以《人民控告官吏递呈办法》运用广泛。国民政府还针对官吏违法或侵害民众较为严重的一些行为制定了一系列鼓励民众控告官吏的政策,尤其鼓励民众踊跃控告官吏贪污。国民政府为支持民控官还为民众告官提供了一定的权利保障。随着各类政权组织机构的进一步发展,国民政府的民控官制度逐步完善,民众控告官吏的条件亦渐趋成熟。 在国民政府的鼓励下,川省民众踊跃控官。从控官案件的数量及类型来看,以官吏被控贪污敛财者最多,其后依次为违法滥刑、违反粮政和役政、违禁吸烟、纵匪通匪等。控案的数量及类型情况既表明了官与民的矛盾重心之所在,亦暴露了基层吏治所面临的困境。基层行政官吏的贪污横暴是造成官民之间关系紧张的直接原因。基层行政官吏薪酬低任务重,则是不少官吏违法的主要根源。而基层行政官吏所选非人,为奸猾鄙劣之徒所据无疑加剧了官吏违法的情形。从控告者来看,控告者多为有财有势的士绅,普通的民众却难以控官。因为控官不仅花费不菲,而且还经常遭受官吏的打击报复。因此,非有财有势者不敢控官。此外,民众控告官吏只能以告发为主,意味着民众对于控案的处置没有知情的权力,对于不利的判决亦无追诉的权力。从被控者来看,不少官吏总是以影响政府威信,干扰行政为由竭力遏制民众的控官行为。而国民政府将官吏是否被控作为考查官吏政绩的依据也是促使官吏阻挠民控官的重要原因之一。因此在很大程度上,国民政府并未将民控官制度视为保障大多数普通民众的方式,而是依然将之视为治官的工具。 对于民控官案,主要由各受理机关予以处置,如行政法院、普通法院、监察院、行政机关以及军事机关等。但实际上,各机关对控案的处置权并不相同。在处置民控官案的过程中,相对于司法和监察机关而言,行政和军事机关的权力显得较为突出。以致民众通过法院、监察机关等常规途径控告官吏往往不通,而通过《控告官吏递呈办法》这一特别法规向行政和军事机关控告官吏的途径则相对有效。这一方面是因为行政权和军事权由于战争的因素而坐大,另一方面则是因为国民政府力图将民控官的处置权直接掌控。这种情形反过来影响了民众诉求的倾向,导致民众向行政和军事机关控告的较多,而向其他机关控官的则较少。随着宪政运动的发展,这种以军政机关为主处置民控官案的局面有所改观。其突出的表现则是司法机关的地位逐渐上升,获取了更大的处置民控官案的权力。这从贪污案的审理权最终回到司法机关的过程中得以充分的体现。但由于官吏的抵制和军政机关的阻挠,这种转变显得困难重重。 国民政府对于违法官吏的惩治往往避重就轻,受惩者多为低级官吏,而高级官吏较少。官吏即便受惩也多以行政处罚为主,受法律处罚者较少。加之行政机关从中掣肘,包庇宽纵的现象亦时有发生。因此国民政府对于违法官吏的处置有较明显的偏袒和轻纵行为。之所以如此,主要是由于基层行政官吏的报酬低、任务重,人们多不愿担任,以致出现“贤者不为,为者不贤”的现象。国民政府为了保持官吏的积极性以保障兵员和粮食等社会资源的征集,不得不对官吏的违法害民的行为采取宽宥的政策。而与此同时,国民政府又不愿因此而失去民众的支持,因而采取了宽待夹杂在正常控诉中的诬控者的措施。显然,在对民控官案的最终处置上,国民政府试图采取平衡策略。然而这种平衡显然无法抵消民众所受的损失,甚至官吏亦有所不满。因此,从总体来看在控案的处置过程中,普通民众没有得到公正的对待,民众的权利没有得到应有的保障。其中最为突出的例子是民众难以因官吏或官署违法或侵害其利益而得到赔偿。 因此在民控官的问题上,国民政府远未形成正常的民控官的机制,而是贯穿着一种政治平衡的权术策略。民控官未成为民众维护自身利益的手段,而是被异化成国民政府的治官工具和官民紧张关系的缓冲器。国民政府对民控官的支持不过是一种政治控制的手段,即藉以整饬吏治,收取民心,缓解官民矛盾,其根的目的不是为了维护民众的权利甚至是官吏的权利,而是为了使危机重重的政权得以维持。然而,二十世纪三四十年代,从民众到官吏普遍对国民政府的失望和不满情绪,以及愈演愈烈的贪污腐败之风,表明在处置民控官问题上,国民政府这种缺乏公正的平衡策略并不成功,亦表明了其民控官政策的失败。


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