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基于制度变迁的政府转型动力与实施机制研究

锁利铭  
【摘要】: 政府与市场的关系从来就是经济学关注的中心问题,特别是20世纪80年代以来,随着新公共管理运动在全球各地风起云涌,公共部门变革理论再一次受到了挑战。作为转轨的发展中国家,我国正经历着一次全面而深刻的改革、全面的变迁及全面的转型。并涉及到经济、政治、社会、文化等各个领域,政府部门的转型也不例外。我国的政府转型有着自身的特点,然而相对于经济体制改革而言,政府转型相对滞后,该问题一直困扰着我国改革进一步推进,并受到了经济学、政治学、社会学等学科的普遍关注。但是政府转型之路陷入了机构改革周期性膨胀与政府职能转换不到位的“双重困境”之中。政府转型也是我国制度变迁的一部分,但相对于经济转轨的制度变迁研究来说也是相对滞后的。本文正是基于现实的挑战与理论的相对不完善,将研究政府转型的动力及实施机制作为要旨,以制度的结构分析为基本框架,试图揭示政府转型的制度变迁内在规律,为进一步理论探讨打下基础,期待为政府的有效转型决策提供一定理论依据。 本文的研究在政府作为制度变迁需求者的视角下进行分析。首先以目前制度变迁理论框架中,诱致性制度变迁与强制性制度变迁理论应用的局限性入手。以制度的互补性、外部性、内部性及结构性和系统性理论为依托,将制度划分成政府组织内制度及其变迁与政府组织外制度及其变迁。得到了政府组织内制度变迁的逻辑,并揭示在欠发达转轨国家存在政府组织内制度变迁悖论的原因,从而把政府转型纳入到该理论框架之中。 指出政府组织内制度变迁悖论的解开在于政府中行为人偏好的差异,接着便以制度实施理论思想为基础,提出了在非帕累托改变中的关键行动者是政府制度人的观点,描述了其行为特征、产生的原因以及在制度变迁中核心职能与所受约束等,从而将政府制度人的作用嵌入到到诺斯的制度变迁模型中。 随后,分析政府组织内制度变迁的动力机制。以政府组织内制度变迁看作一种公共品为基本观点,公共品的外部性为逻辑基础,探讨在搭便车问题的干扰下,制度能不能有效而充分变迁的问题。将政府外部的经济主体看作委托人,政府中的政府改革决策者作为代理人,于是使用授权型共同代理模型解释了,由于在信息不对称和信息对称的情况下,政治家与企业家的努力程度和制度变迁发生的条件,从而得到了政府组织内制度变迁的动力机制模型。 然后,分析政府组织内制度变迁的内部激励即实施机制问题。以政府官僚制组织的特性为基础、官僚失灵为逻辑起点,得到了官僚制导致的五种路径依赖效应。利用政府制度人的相关分析,把政治家的权威内生到政治家与官僚之间的激励关系之中,并界定了政治家与官僚的收益函数。以一个代表性的官僚改革为分析对象,论述“好机构”是否被重组、“坏机构”是否被关闭的激励模型,探讨了政治家在激励中使用分权和改革补偿的选择,以及官僚是否真正接受改革的行为选择。 最后,在逻辑论证的基础上,对西方新公共管理运动和我国的政府转型事实进行了一定的分析。论述了在现实中,改革从政府组织外制度变迁向政府组织内制度变迁的历程演变。分析了新西兰公共部门改革中的内外部动力,得到其成功的原因在于外部推动力形成了合力、政治家的权威得到有效保障、改革的约束降低。并以我国机构改革的案例说明了,机构改革的阻力以及成功的关键是制度信息完备、使用权威强制与有效改革补偿相结合。针对我国现实政府转型的问题,以本文的研究结论为依据提出了找准改革突破口、培育社会资本、建立补偿机制、强化长效监督、注重非正式制度变迁影响等建议。 论文的创新性工作包括: 首先,提出了用于解释政府转型的基本框架——政府组织内制度变迁的分析框架。针对现有理论在应用中的局限性,使用制度的结构性分析方式对现有的政府改革困境的原因做出了新的解释——政治家与官僚的行为目标差异。以制度变迁的作用范围与作用层次作为划分依据,重新划分了制度变迁的方式,得到政府组织内与政府组织外制度变迁的分析模型,指出了二者的区别与联系。并阐述了作为非帕累托改变的政府转型,反应出了正内部性与负外部性的此消彼涨,体现了制度间的非均衡与制度内均衡的冲突,从而解开了解释政府改革困境时由于角色冲突引起的循环论证的困难,也使得原有的“政府—市场”分析范式拓展为“政治家—企业家—官僚”范式。 第二,构建了政府组织内制度变迁的动力机制模型。描述了改革主导者——政府制度人的概念,论述了其产生的必然性,以及在政府组织内制度变迁中的关键行动者的角色,从而将政治家的作用内生到政府转型的模型中。指出一个在效率为导向的政府组织内制度变迁中,公众对政治家的激励尤为重要。构建了一个多个企业家存在的政府组织内制度变迁的授权型共同代理模型,指出企业家对政治家进行改革诉求时个人理性与集体理性冲突所致的几种博弈结果,得到了在信息对称、信息不对称情况下的纳什均衡解,从而解释了政府转型滞后之所以落后的外部原因。 第三,构建了政府组织内制度变迁的实施机制模型。深入政府官僚内部,以制度的结构性分析为基本思路,描述了官僚组织的结构性特征导致了路径依赖的五种效应,并提出了“官僚机构的有效预算最大化”以及“官僚与政治家存续时间差异”等观点。构建了在改革成本约束下,政府转型中政治家对官僚的激励机制模型。分析了在信息完全和信息不完全的情况下,对“好机构”和“坏机构”如何采取分权和补偿的两种激励方式实现双方收益的最大。在我国政府转型的过程中,由于信息不对称,考虑改革成本的约束,政治家必须给官僚不同的激励方式。因而我们的政府转型过程是一个渐近的过程,激励力度的把握是激励是否成功实现的关键。只有通过不断的尝试,才能掌握最佳的激励力度,从而真正实现关闭“坏机构”,重组“好机构”的目标,从而解释了政府转型滞后的内部原因。


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