长江上游地区天然林保护的政策研究

【摘要】： 该项课题是关于长江上游地区天然林保护的政策研究。长江上游地区天然林长期遭受严重的破坏，生态环境已十分脆弱并继续恶化，对本地区和中下游地区的可持续发展构成巨大威胁，因而保护长江上游地区天然林意义十分重大。该项研究的基本思路是：应用可持续发展理论、外部性理论、制度失灵理论、社会林业理论、生态经济学理论等分析了天然林破坏的原因，并针对长江上游地区天然林资源保护工程的影响及存在问题，把它放在大农业和整个国民经济和社会大系统中思考；应用社会林业理论和方法，从工程实施者(林场、森工企业和农民)利益出发，依靠他们以及政府的共同参与和配合，从社会和经济可行性方面综合决策，提出天然林保护的政策目标，设计天然林保护的相关政策体系(天然林保护的利益补偿政策、投入保障机制及政策、劳动力转产分流政策、林业管理体制改革及政策、退耕还林的途径与政策、群众参与机制及政策等)，充分发挥政策的最大效用，完善天然林保护的制度安排，做到综合治理，标本兼治。 按本课题的研究内容和研究思路，以马克思主义的辩证唯物主义和历史唯物主义原理作为政策研究的指导思想和方法论基础。通过农产调查、林业企业(林场、林产公司)调查、政府行为调查，运用农村参与式评估(PRA)等方法，深入四川省、重庆市、贵州省、云南省进行调研，从长江上游地区天然林保护的背景分析入手，剖析了天然林资源破坏的原因和天保工程存在的主要问题及障碍，提出了天然林保护的政策目标和政策措施。研究结果如下： 一、长江上游地区天然林破坏情况及其原因 通过对长江上游地区天然林的变迁分析，天然林破坏是长期过量采伐(采伐量大于生长量)的结果，尤以1912—1949年、1956—1966、1966—1976年、八十年代初期对天然林破坏最为严重，天然林进入了灾变时期。天然林破坏的原因是多方面的，主要有：(1)人口急剧增长，毁林开垦，过度放牧；(2)重取轻予、重采轻造的林业政策及林业政策不稳定；(3)林区传统的“木头财政”；(4)国有林管理体制与国有林业企业政企不分、企事不分，企业社会负担过重，却要求企业自负盈亏，企业只有靠超额采伐弥补亏损和承担政府职能和社会职能；(5)在广大农村，农民从林业上基本不能获得收益，因此，他们不愿参加林业活动，他们生产的木材被林产公司低价收购，木材价格没有考虑造林成本，因而更新造林很困难；(6)林木采伐限额、林地用途管制执法效果差；(7)林业生产上供、产、销脱节，责、权、利分离；(8)市场失灵，如保护天然林带来的生态环境效益缺乏市场价格产生的外部性，长期以来木材价格偏低，林业比较效益低， 天然林采伐和销售的利润绝大部分流向比较效益高的其他产业，使森林资源简单再生 产难以为继，人工林经营由于高额税费和经济效益低，难以吸引社会投资：＊）林区经 济贫困也加剧了天然林过度开发和破坏；侧森林资源利用结构不合理，烧柴占了绝大 部分，而且，森林采伐、木材加工等环节资源浪费严重；OD森林火灾、病虫鼠害和环 境污染也在蚕食天然林；QD历史原因，如历史上各朝政府大兴土木、战争和帝国主义 的掠夺。从更高层面分析，不可持续的发展模式是天然林破坏的宏观原因。国家为了 加速工业化进程，农民为了尽快脱贫致富，地方政府为了实现经济快速发展，不惜以 牺牲资源环境为代价，天然林乱砍滥伐，过量采伐，毁林开垦，破坏了天然林的更新 能力，超越了资源和环境的承载能力，导致资源危机、生态环境危机和林业企业经济 危困，大批林业职工下岗，林区社会不稳定因素增加，形成资源、环境与经济、社会 之间的恶性循环。为此，党中央、国务院从可持续发展的高度果断决策，从 1998年 9 月1日开始实施长江上游地区天然林保护工程·（简称天保工程）。 二。长江上游地区天然林保护工程存在的主要问题与障碍 通过深入实际进行实地调研，发现长江上游地区天保工程存在的主要问题与障碍 有：D天然林保护工程目标定位不准确。把天保工程区所有森林作为天然林实施禁伐， 片面强调保护，完全忽视合理利用，而在退耕还林（草）中，片面强调经济效益，没 有坚持“生态优先”原则；（2）天保工程使当地“木头财政”崩溃，财政收入大幅度减 少，新的替代产业和经济增长点培育缺乏资金、技术、政策支持；（3）森工企业转产分 流面临众多困难。本来森工企业经营状况差，亏损严重，债务负担和社会负担沉重， 天保工程的实施，木材产量的大幅度调减，使企业收入减少，大批职工需要转产分流， 仅重庆、四）！【、云南、贵州四省（市）就需转产分流 18273！人。虽然天保工程有大量 的营造林任务，国家也拨出巨额的财政资金支持，但是商品林建设和转产项目进展缓 慢，面临既无资金，也无优惠政策，更缺乏人才、技术、机制优势。而且生态公益林 营造任务完成以后，这部分栽树人又需要重新转产分流；N）社会保障体系不健全，第 二批进入天保工程的单位离退休职工和下岗职工未纳入社会统筹，他们的基本生活无 法保障。由于天然林禁伐，林业企事业单位收入减少，拖欠职工工资现象严重，职工