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重庆市土地整理可持续发展评价

孙钰霞  
【摘要】:从国内外发达国家和地区土地整理的实践来看,土地整理正慢慢由低级向高级、由简单向复杂的方向演化,可持续土地整理是未来土地整理发展的重要趋势。 自20世纪90年代末我国土地整理大规模有序开展以来,在增加有效耕地面积,提高耕地质量,推动土地规模化经营,促进区域农业发展、农民致富、农村进步上取得了积极的成效,为缓解工业化、城市化快速发展带来的人地矛盾,保障国家粮食安全也做出了巨大的贡献。然而,在我国土地整理实践过程中也出现了重视增加耕地数量,轻视提高耕地质量,重建设轻管护,忽视生态环境保护和权属调整等问题,这与土地资源可持续利用和可持续土地整理的理念相悖。面对土地整理新增耕地已经十分困难和经济社会发展提出更高要求的时代背景,反思我国90年代末以来土地整理实践中的不足,推动可持续土地整理,实现区域可持续发展十分必要。 土地整理可持续评价是土地整理评价的重要组成部分,是土地整理可持续发展的重要理论支撑,而目前关于这方面的研究较少,现有研究多集中在微观典型项目的评价上,开展宏观层面的土地整理可持续评价十分必要,加之现有的微观评价尚未提炼出普遍影响土地整理可持续性的关键指标或指标体系,如果土地整理项目区域变化或尺度放大,则其适应性有待考证。另一方面,受制于数据采集的困难,目前从时间跨度展开的土地整理评价研究多集中在土地整理绩效评价和投资评价上,缺乏区域较长时间跨度的可持续发展评价研究,因而不能综合反映土地整理与宏观经济社会发展的协调程度。 重庆市是我国西部地区年轻的直辖市,1997年直辖以来,全市社会经济高速发展,经济总量迅速扩大,城市建成区加速拓展,三峡大坝及其移民后靠工程顺利完工,期间对土地资源和耕地保护形成了较大的压力,在此背景下,全市的土地整理不仅担负着保证耕地总量动态平衡和占补平衡,保障地方经济社会发展的使命,还担负着保证三峡库区稳定与发展的重任;从时间跨度来看,直辖后重庆市的土地整理发展过程也能够反映我国20世纪90年代末大规模推进土地整理以来的动态发展特征,是我国土地整理发展的一个地方缩影;另一方面,重庆市地处长江上游、三峡库区,具有特殊的生态区位,加之全市以山地丘陵地貌为主,水土流失与岩溶石漠化作用活跃,生态环境十分脆弱,其土地整理也尤其特性。以重庆市为例,开展土地整理可持续评价研究,对于促进西南地区可持续土地整理具有重要的理论与实践价值。 鉴于此,笔者选用重庆市为研究对象,从宏观层面和微观层面对直辖以来全市土地整理可持续发展进行评价,具有一定的理论价值和实践价值。 论文的主要研究内容和结论如下: (1)论文梳理了国内外典型国家和地区土地整理的发展历程与特征,总结发现,可持续土地整理是土地整理发展的必然趋势。 (2)论文在分析土地整理与土地资源可持续利用的内涵、特征及其相互关系的基础之上,提出了可持续土地整理的定义。 可持续土地整理的内涵包括宏观和微观两个领域的可持续性。从宏观上来看,土地整理有很强的外部性,可持续土地整理应在保证所引发的环境损害和生态损害最小的前提下,缓解国家经济社会发展对土地资源的压力,同时尽可能的将土地整理与景观建设、村镇发展等内容相结合,努力实现外部效应最大化,并最终实现区域的可持续发展,这是可持续土地整理的宏观基础。从微观上来看,包括三个方面,首先,通过土地整理,要能够解决制约当前土地利用的主要问题,增加耕地面积,保护并提高土地的自然生产能力和生产潜力,增强土地的抗风险能力,这是可持续土地整理的自然资源基础;其次,土地整理作为一种工程技术活动,其可持续性还体现在项目本身的投入产出关系上,既要注重提高土地利用效率和规模化、集约化水平,提高土地整理的直接效益,又要注重资金的使用效率,这是可持续土地整理的经济基础;最后,土地整理作为一种权属调整行为,其可持续性还体现在,在不损害土地权利所有者权益的前提下,能够合理的调整、分配土地整理收益,得到公众的积极参与和支持,这是可持续土地整理的社会基础。 (3)论文分析了国内外土地整理可持续发展评价及其相关评价的研究进展,重点分析了目前土地整理可持续评价的不足之处。 笔者认为,目前土地整理可持续发展评价的主要不足在于:①土地整理可持续评价是一种涵盖宏观与微观的、多维度多目标的综合评价,是一定时期宏观层面政府发展目标与自然、经济、社会、生态可行性之间的一种协调性评价或耦合评价,也是微观层面具体的工程技术措施引发的直接经济效益、社会效益、生态效益之间的一种协调性评价,前者可以衡量区域土地整理项目实践的宏观效果,有助于科学安排区域土地整理进程和完善宏观管理决策,后者可以衡量土地整理项目实践的微观效果,保障项目规划设计与方案实施的合理性。而目前的土地整理可持续评价体系尚不完善,现有研究多集中在微观典型项目的评价上,加之现有的微观评价成果中尚未提炼出普遍影响土地整理可持续性的关键指标或指标体系,如果项目区域变化或尺度放大,则其适应性有待考证,因而开展宏观层面的土地整理可持续评价,完善微观层面的土地整理评价方法十分必要。②虽然也有学者从宏观层面开展了土地整理可持续评价,但受制于数据采集的困难,其评价缺少一定的时间跨度,不能较好的反映区域土地整理发展全貌及其与区域经济社会发展的相互关系。③由于区域的整体性与异质性,选择具有代表性的典型土地整理项目,分区开展土地整理可持续性对比研究十分必要。④土地整理可持续发展评价的最终目的是为了推进土地可持续利用,而目前的评价往往停留在“就评价论评价”的阶段,尚未通过评价去揭示土地整理立项、规划设计、建设与实施效果之间的内在机理,尤其缺乏对微观层面工程技术重点、措施与可持续之间内在机理的分析,因而尚未提出针对性的政策措施。 (4)论文剖析1997年重庆直辖以来土地整理发展的特征及其机理。 特征:1999年及以前,重庆市土地整理发展缓慢,土地整理项目数量少、规模小、投资小。2000-2010年,全市土地整理基本稳步发展,土地整理项目的数量、投资、实施规模、新增耕地等指标全面放大,并在2009年形成一个峰值。不同级别土地整理项目呈现出不同的特点。 十地整理发展的影响因素在于:①不同的投资主体有不同的目标导向,不同的目标导向决定不同的行为过程与结果,这是土地整理发展的内在动因;②土地资源禀赋差异是形成土地整理空间分异的基础。③耕地总量动态平衡和占补平衡制度是土地整理发展的外在动因。 (5)论文从系统论的角度出发,构建土地整理的运行机制,为分析可持续土地整理的影响因素,构建可持续土地整理评价的指标体系奠定基础。 (6)论文应用PSR(压力——状态——响应)模型,并结合熵权法和TOPSIS方法,从宏观层面对重庆市十地整理可持续发展开展了定量评价。 评价结果显示,重庆市土地整理可持续发展水平总体不高,可持续评价值基本位于0.2-0.6之间,属于弱可持续性。从时间发展来看,其可持续评价值基本呈现为一个倒U型形状,其中,最高值与最低值之间相差近3倍,变化幅度很大,说明土地整理可持续性不太稳定。 宏观层面影响土地整理可持续性的原因在于:①生态退耕、建设占用耕地(包括三峡工程淹占)是导致重庆市土地整理可持续水平较低的主导原因;②耕地占补平衡状况是影响土地整理可持续发展水平的一个重要因素,但其相关性并不大;③耕地资源状态是其中容易被忽视的重要因素,也是前期土地整理实施情况的一种反馈。 (7)论文在划分土地整理目标功能区的基础上,结合分区选点,采用基于层次分析的模糊综合评判法,从微观层面对重庆市土地整理可持续发展展开定量评价。 评价结果显示,三大土地整理目标功能区的可持续发展评价均为中,为弱可持续发展状态,这与宏观评价的结论相同。土地整理普遍在增加有效耕地面积、完善农田水利交通基础设施,降低农业生产成本和提高农民收入,促进农业规模化、产业化和现代化的过程中发挥了积极的作用。从单项效益来看,大都市近郊农业导向型土地整理区的经济效益较好,这一定程度上反映出土地整理效果与区域资源禀赋密切相关。 但另一方面也反映出全市土地整理可持续发展水平不高,主要原因不尽相同。就共同原因来看,一是投资不足;二是土地整理普遍重视新增耕地面积,对改善耕地质量重视不足;三是山地丘陵地区土地整理工程与生态环境保护之间的矛盾仍然比较突出;四是农业水利基础设施建设有待加强。 (8)论文结合宏观和微观层面的评价结果,探讨了促进土地整理可持续发展的策略。 一是可持续土地整理需要结合区域实际,体现区域差异。二是将提高耕地质量、建设高标准基本农田和改善耕地资源状态放在土地整理的首位。三是加强资金投入和对区县级土地整理发展模式的引导。四是加强土地开发整理复垦规划、土地整理项目方案设计、工程技术方法与程序的比选研究,增强其科学性。五是注重3S技术手段和理论方法的结合应用,实现对土地整理可持续评价的动态监测。 论文的可能创新点在于: (1)论文从系统论的角度出发,构建了土地整理的运行机制,通过分析土地整理在区域经济社会发展和土地管理制度共同作用下的“妥协”过程,以及区域土地整理集合、微观土地整理模式对土地利用单元和土地功能的实施结果,为分析可持续土地整理的影响因素奠定了基础。据此,建立了可持续土地整理评价的指标体系。 (2)论文从宏观和微观两个层面,从时间和空间两个尺度对土地整理的可持续性进行评价,转变了过去对微观单个项目抽样评价的思路,在完善土地整理评价理论与方法方面具有一定创新性。 (3)论文注重对土地整理空间分异现象规律的分析,在微观层面结合土地整理目标功能性分区进行评价,总结了不同区域典型的土地整理模式,对指导不同地区的土地整理工作具有一定的实践意义。 (4)论文研究发现,传统的土地整理管理决策和较落后的技术支撑体系是导致土地整理可持续发展程度不高的重要原因,提出科学统筹安排区域土地整理进度与模式,重视耕地质量提高和生态环境保护,是可持续土地整理的关键,


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