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乡村治理视角下村土地利用规划研究

熊想想  
【摘要】:在我国社会发展进程中,土地利用规划作为土地利用管理的重要工具,对协调社会经济发展具有重要作用;然而随着我国乡村各项改革事业和社会经济发展推进,现行土地利用总体规划在乡村土地微观管理、发展协调等方面的不足日益突显。村域作为我国最小的行政单元,是国家各项土地管理制度和政策的具体执行者,而村土地利用规划成为乡村土地利用微观管理的关键手段。因此,合理编制村土地利用规划,发挥规划引导和调节作用,对适应乡村社会经济发展至关重要。从村土地利用规划的发展来看,在实践探索上,规划编制多受以往规划背景、理念局限,难以体现新时代发展特色与治理需求;而在理论研究上,学术界也从不同历史发展形势进行了相应的理论归纳,侧重于村土地利用规划的含义、定位、任务、体系、内容等多个方面,但针对新形势规划为何编制、如何操作等问题缺少整体性的认知与理解,基础认知与实践研究尚且不足。为此,本文立足于乡村社会发展与治理新形势,遵循“理论与实践相结合”的逻辑体系,围绕新时期村土地利用规划“为何做、做什么与如何做”的核心认知,分别从规划驱动与意义、规划目标与内容、规划原则与路径等方面给予回答,构建村土地利用规划基础理论框架;并选取重庆市荣昌区垭口村为典型研究区,基于“现状分析—规划过程—效益评价”的分析思路,系统论述村土地利用规划整体过程,以期丰富村土地利用规划理论与实践,为乡村地域村土地利用规划展开提供理论支撑与实践参考。主要研究结论如下:(1)村土地利用规划是有效响应乡村土地利用转型和经济社会转型的调控与管理措施。立足乡村社会发展新形势,受农村土地利用现实问题与社会发展需求的影响,村土地利用规划是适应乡村土地微观管理与社会发展转型的必然选择,其不仅是乡级规划的延伸和完善,也是新时期乡村经济社会发展对土地利用规划管理的客观要求;通过统筹安排土地利用活动,统筹调控人地关系,对提升农村土地利用与管理水平及指引农业农村发展转型具有重要意义。(2)确立“三生”空间结构与功能优化的目标,把控空间布局与优化核心内容,是村土地利用规划应对新形势乡村空间优化与治理需求的价值体现。“三生”优化是新时期村土地利用规划的目标定位,生产功能—三产融合、生活功能—社区营造、生态功能—绿色协调是规划目标内涵与导向,依据规划合理安排土地利用活动,对人口、土地、产业、资源要素等各方面进行调控、配置和引导,可实现对生产、生活、生态空间与功能优化的调控与协调;而土地利用结构调整与布局、空间格局优化、土地综合整治、土地利用空间管控等四点内容是规划的重点。规划目标与内容可适应乡村空间规划治理核心与需要,为乡村空间优化与治理提供支撑。(3)遵循“五大规划原则”、“四个流程阶段”及“多规合一”的统领导向,是村土地利用规划编制的路径范式。在规划编制上,保护优先、节约集约,统筹兼顾、多规协调,突破传统、培育特色,因地制宜、分类指导,公众参与、村民自治等五大原则是规划编制前提与基础;而认识分析、安排落实、综合统筹和归纳形成四个阶段是规划编制流程的合理划分;并且确定以“多规合一”为统领方向,综合乡村空间各类发展规划,形成空间布局、空间管控、空间优化的规划思路,并具体分为明确地块用途、统筹空间格局,划定三线边界、划分三大空间,综合平衡用地空间、协调优化三生空间的“三步走”操作方式,是规划编制的具体思路与操作程序。编制路径范式可为合理与科学地开展村土地利用规划,优化乡村土地利用与三生空间给予理论指导。(4)乡村地域资源要素发展条件及空间适宜性评价,为规划发展定位及空间布局与优化提供了基础依据。研究区是典型的山区农业发展型乡村,生产空间以耕、园地为主导的农业资源优势突出,但农村道路质量及通达能力、水利基础设施等是制约农业产业发展的重要因素;生活空间农村居民点分布散乱,利用低效,基础与公共服务配套设施不完善等影响农户生活状态;生态空间功能总体较强,但受地形条件及农户生活影响,生态功能存在一定程度退化。而研究区空间适宜性评价结果显示,研究区适宜生产用地的空间面积占总面积的56.09%,主要呈大规模、连片式分布;适宜生活用地的空间面积占总面积的5.59%,主要是以研究区集市中心、交通干线为依托分布;适宜生态用地的空间面积占总面积的38.32%,主要以西南侧森林植被及沿中东部交通干线分布的天然森林为核心,空间连续性较高。通过两者分析,为具体识别研究区发展定位及空间布局与优化提供了参考。(5)村土地利用规划理论框架中规划原则、路径及相关技术方法的运用,为村土地利用空间布局与优化这一核心过程提供了良好的应用与参照。针对研究区三产融合发展定位,本着因地制宜、培育特色等原则,发挥“多规合一”的统领作用,遵照空间布局、空间管控、空间优化的规划思路,按照“三步走”操作方式,形成土地利用空间、土地利用管控空间、三生空间规划成果。在空间布局中,首先,从用地需求、资源释放、改造建设三个方面进行土地利用安排,明确各类各业用地用途,综合安排与统筹组织土地利用;其次,划分土地利用分区,引导分区内土地利用功能导向;最后,从局部与全局空间对土地利用空间格局进行初步优化,形成初步空间格局。在空间管控中,初步划定三线边界、划分三大空间,明确土地利用开发与保护格局,加强土地利用空间管制,实现对土地利用的刚性与弹性调控。在空间优化中,初步确定三生空间基本格局,并引入空间适宜性评价结果,贯彻空间优化理念,对三生空间格局进行优化,再次对土地利用进行反馈调控。由此,综合以上阶段过程,反复调节、综合平衡,达到各类用地空间综合协调优化的结果,最终确定研究区的空间发展格局。(6)村土地利用规划效益评价,体现了村土地利用空间布局与优化的合理性、适用性与科学性。在土地利用程度变化上,研究区规划期内土地利用程度综合指数增加值为-1.50,农业用地级贡献率提升0.4%,生态用地级贡献率增加1.32%,聚落建设级贡献率减小1.72%,表明规划发挥了区域特色,合理安排土地利用活动,不倾向于建设开发,实现对土地利用空间优化,对土地利用与发展转型协调具有促进作用。在土地生态服务价值变化上,研究区规划期内生态服务价值总量增加40904.41元,各土地利用生态服务价值变化差异不大,表明规划整体上符合研究区发展要求与需求,使土地生态系统服务价值呈上升趋势,保障了研究区经济、社会与生态协调发展。在“三生”优化效应上,研究区“三生”空间结构与功能得到一定程度的整合优化;生产效应上,改善了农业生产基础,转变茶园生产经营方式,优化了产业结构体系,农村道路网络密度增加8.942 m/hm~2,沟渠网络密度增加4.271m/hm~2,园地景观蔓延度指数增加2.285%,产业建设规模比重增加18.06%;生活效应上,优化了居住空间格局,提高了基础与公共服务水平,提升农户生活便利度及质量,居住用地斑块密度减小2.995个/hm~2,平均最邻近指数减小0.107,集中居住区建设规模比重增加22.36%,居住用地斑块距主干道平均最邻近距离减小37.97m,村基础与公共服务设施建设规模比重增加4.23%,混合用地建设规模比重增加3.14%;生态效应上,自然生态景观得以保护,生态廊道景观得以加强,绿色生态安全格局得以强化,绿地生态景观基质比重增加1.21%,森林覆被率增加0.32%,林地景观蔓延度指数增加0.762%,生态水源点个数增加17个,生态廊道密度提升13.213m/hm~2。综上所述,本研究从乡村发展与治理新形势下论述了村土地利用规划的基础理论与实践。应对新时代赋予村土地利用规划的历史需求,本文从规划驱动、意义、目标、内容、原则、路径等层面构建了理论框架,对村土地利用规划“为何做—做什么—怎么做”的理论认知给予系统回答,揭示了开展村土地利用规划的必要性、导向性及操作性,并通过“现状分析—规划过程—效益评价”三个阶段,分析了典型研究区村土地利用规划整体过程,具体剖析了村土地利用规划前期认知、中期规划与后期评价过程,表现了规划理论应用效果与实践的科学性,不仅丰富了村土地利用规划基础理论,也为切实合理地开展村土地利用规划提供参考。


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