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环境分权、环境规制与农业面源污染

秦天  
【摘要】:农业面源污染治理作为农业绿色发展的突破口,成为农业绿色发展领域的重要议题,寻求农业面源污染减排路径一直是学界和政界关注的焦点。环境联邦主义理论指出,提高地方政府环境管理权有利于因地施策,提高环境污染治理的有效性和针对性。为此,我国环境事务管理权力逐步向地方政府倾斜,鼓励地方政府参与环境污染治理。那么,环境分权是否起到了降低农业面源污染的作用呢?随着环境分权体制改革的逐步深入,地方政府在环境污染治理领域拥有更大的自由裁量权。地方政府作为落实和实施环境规制的主体,在晋升激励的作用下更倾向于牺牲非经济职能目标以实现短期经济利益,从而扭曲地方政府环境公共服务供给质量,影响农业面源污染治理绩效。接下来的问题是:环境分权对环境规制又产生了怎样的影响?环境规制在环境分权与农业面源污染之间扮演着怎样的角色?对于上述问题的回答,有利于从制度层面重新审视农业面源污染防治困境,这对于优化环境管理权责分配,提高环境公共服务供给,实现农业农村高质量发展具有重要的理论和实践意义。本文遵循“问题提出→理论研究→实证研究→政策研究”的逻辑思路。首先在充分借鉴相关经典理论的基础上,对本文的核心概念进行界定,并在此基础上揭示了环境分权对农业面源污染以及环境规制的作用机理,剖析了“环境分权→环境规制→农业面源污染”这一逻辑链条,为后文的实证研究构建理论分析框架。其次,在对我国环境分权、环境规制和农业面源污染发展现状与特征分析的基础上,运用广义矩估计、面板门槛回归模型考察了环境分权对农业面源污染的影响。随后运用空间滞后模型实证检验了环境分权对环境规制的影响,并利用两区制非对称模型对地方政府间环境规制竞争的形态进行识别;再次,利用中介效应模型实证检验了环境规制在环境分权与农业面源污染之间的中介作用;最后,根据研究结论,结合中国现实国情,提出了以“优化环境事务分权管理体制”为核心的政策建议。本文的主要研究结论如下:(1)理论研究表明,环境分权不仅可以直接作用于农业面源污染,而且存在“环境分权-环境规制-农业面源污染”的间接作用路径就直接作用来看,环境分权使地方政府拥有更大的自由裁量权,促进了污染治理的城市偏向,并通过污染转移、非农就业和市场分割直接作用于农业面源污染,使环境分权的农业面源污染减排效应未能显现。就间接作用来看,环境分权的结果是间接造成地方政府利用环境事务管理权力以牺牲环境为代价换取经济的短期增长,降低环境规制强度。激励机制的扭曲和中央政府约束力的不足,又会使地方政府在环境基本公共服务上展开竞争向下的策略性互动行为。进一步来看,环境分权引发地方政府环境规制的逆向选择行为,通过命令控制型环境规制“质”的孱弱和经济激励型环境规制“量”的不足,进一步引致农业面源污染的防治困境。(2)中国省际农业面源污染排放强度呈波动上升趋势,但区域差异显著且表现出较强的空间相关特征利用清单分析法测算2004-2017年中国省际农业面源污染排放强度,结果显示:中国农业面源污染排放强度呈现先下降后上升的阶段性特征。其中,COD是农业面源污染的主要来源。从空间分布来看,高值主要集中于中国东部和中部地区。基尼系数测算的农业面源污染排放强度区域差异结果显示,农业面源污染排放强度具有明显的区域差异,地区内差异呈缩小特征,西部地区内差异最大。地区间差异呈分化趋势,东-中地区间差异最小,地区差异主要来自于地区间差异。利用局部空间自相关指数的分析结果显示,各省份农业面源污染排放强度在空间上趋于集聚的形式,即农业面源污染排放强度较高和较低的省份发生分块集聚。(3)环境分权对农业面源污染的影响表现为“攫取之手”,且二者之间具有显著的门槛效应,过度的环境分权将恶化农业面源污染本文通过动态面板模型实证考察了环境分权对农业面源污染的影响。结果发现:环境分权显著提高了农业面源污染,表明环境分权的农业面源污染减排效应并未有效发挥。从异质性环境分权来看,环境行政分权发挥了农业面源污染减排效应,而环境监察分权和环境监测分权则相反;从区域差异来看,环境分权对农业面源污染的影响在东部地区表现为“援助之手”,在西部地区表现为“攫取之手”,中部地区则不显著。此外,面板门槛模型的实证结果表明环境分权对农业面源污染的影响具有门槛特征,当环境分权程度超过特定的门槛值(环境分权程度高于0.8779)后,环境分权对农业面源污染的减排作用由“援助之手”转为“攫取之手”。同时,这一门槛特征在以环境行政分权、环境监察分权和环境监测分权作为门槛变量时均存在,其中环境监测分权的门槛特征尤为显著。(4)环境分权对环境规制强度产生了显著的负向影响,其原因在于地区间环境规制具有“逐底竞争”的特征通过对环境分权与环境规制二者之间关系的考察,发现环境分权程度越高,环境规制强度则越低。从异质性环境分权的视角来看,环境监察分权和环境监测分权二者的抑制作用更为显著,而环境行政分权则不显著;从区域异质性来看,环境分权对环境规制强度的影响呈现东部地区为正,西部地区为负,而中部地区不显著的特征。地方政府在环境规制上存在明显的相机抉择的特征,即根据邻近省份的环境规制强度变化采取同方向的改变,倾向于采取“模仿”型规制策略,命令控制型环境规制和经济激励型环境规制均表现出同样的竞争策略。地方政府制定环境规制会更多参考原本弱于自己的相邻省份环境规制强度变化,形成一种“逐底竞争”的竞争形态。其中,命令控制型环境规制“逐底竞争”的态势尤为严重。(5)环境规制在环境分权与农业面源污染之间具有中介作用,环境分权会通过环境规制进而影响农业面源污染本文将环境分权、环境规制与农业面源污染纳入到一个统一的分析框架,构建了“环境分权→环境规制→农业面源污染”的中介效应检验模型,运用我国2004-2017年省际面板数据实证考察了环境规制在环境分权与农业面源污染之间所起的中介效应。研究结果表明:(1)总体而言,环境规制是环境分权影响农业面源污染的中介变量,且环境分权影响农业面源污染表现为部分中介效应;(2)环境规制的中介效应在不同类别环境分权中存在差异,环境规制在环境分权与农业面源污染之间所起的中介作用主要在环境监察分权和环境监测分权更为突出,而环境行政分权并不显著;(3)从区域异质性上来看,环境规制在环境分权与农业面源污染之间所起的中介作用在东部地区和西部地区更为显著;(4)进一步从异质性环境规制的视角研究发现,命令控制型环境规制在环境分权与农业面源污染之间起到了完全中介效应,且这种中介效应主要体现在环境监察分权和环境监测分权;经济激励型环境规制在则表现为部分中介效应,且这种中介效应则更多体现在环境行政分权。本文可能的创新之处主要体现在以下几个方面:(1)拓展了缓解农业面源污染的研究视角,构建了环境分权影响农业面源污染作用机理的分析框架,并实证检验了环境分权对农业面源污染的影响效应影响农业面源污染的因素错综复杂。就目前来看,学界对于农业面源污染的影响因素主要集中于化肥农药施用强度、地区经济发展水平、农业产业结构等。这些研究从外部经济因素出发对影响农业面源污染的因素进行了剖析。然而,外部经济因素对农业面源污染的影响不能独立于内在的制度因素,尤其是当今中国分权式改革这样重要的制度因素。当政绩考核机制强调经济指标而忽略农业环境的刚性需求时,地方政府为了经济指标而掩盖农业面源污染甚至竞相降低治理门槛,造成不利于防控农业面源污染的逆向选择行为。鉴于此,本文聚焦于环境分权对农业面源污染的影响,对农业面源污染防治困境给出了制度性解释。(2)丰富了地方政府环境规制行为变化的理论阐释,将环境分权与环境规制纳入同一分析框架,阐释了环境分权对地方政府环境规制的作用机理及影响效应。现有文献多从财政分权视角管窥地方政府的环境规制行为。事实上,财政分权主要概述了中央与地方之间对经济权利的划分。环境保护事务的特殊性决定了必须从环境公共管理体系出发,根据政府间环境管理权力划分逻辑来分析环境规制行为。虽然目前已有部分学者将研究重心放在环境分权与环境规制的关系上(祁毓等,2014;张华等,2017;李国祥和张伟,2019),但缺少从理论层面阐释环境分权影响环境规制内在机理的研究。本文结合环境分权的现实背景,分别探究其对环境规制的作用机理及其效应。(3)揭示了环境分权影响农业面源污染的传导路径,并检验了环境规制在二者关系中的中介效应,为缓解农业面源污染提供科学的路径决策。由于价格机制无法反应环境外部性,市场失灵成为农业面源污染防治常态,而环境规制是解决市场失灵的重要手段。那么,环境分权究竟是如何通过环境规制影响农业面源污染呢?不同类型环境规制作用效果如何?为此,本文将环境分权、环境规制与农业面源污染纳入统一分析框架,进而将研究逻辑拓展为“环境分权→环境规制→农业面源污染”的次序链条,运用中介效应模型实证检验了环境规制在环境分权与农业面源污染之间的中介效应,为缓解农业面源污染提供科学的路径选择。


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