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中国耕地警戒值研究

冉清红  
【摘要】: 为了保护粮食安全之源--耕地资源,国家三次划定耕地红线,鉴于前两次划定的耕地红线早已突破的经验,我们应该提早研究第三次划定的耕地红线是否一定不会突破,如果耕地红线再次被突破,那么,保障全国城乡居民食物安全的最后防线--耕地警戒值究竟应该是多少,针对食物安全和用于生产食物的耕地警戒值双重约束,尽早地谋划耕地管理对策。近年来,我国城乡居民主要食物消费包括粮食、蔬菜、食用植物油和食糖等4种是耕地生产供给的。本研究基于食物消费需求量结构建立耕地警戒值模型,模型中的5个参数包括居民人均食物消费需求结构、食物自给率、食物的单产、食品作物播耕强度指数倒数和灾害影响系数。全面考虑了多年来我国城乡居民的食物消费需求结构及消费水平的变化,确定符合国情的三种食物消费需求方案;从国内蔬菜、食用植物油和食糖的生产供给--消费比较分析,国内粮食消费以及国际粮食贸易市场上可供我国进口的谷物数量分析确定食物自给率;考虑到耕地数量和质量管理、食品作物的种植面积以及自然灾害对食物生产的影响,选择影响食物单产的主要因素,建立多元线性回归模型预测粮食、蔬菜、食用植物油和食糖的单产,预测分析食品作物播耕强度指数的倒数变化,并确定了灾害影响系数。根据我国的人口--耕地资源国情,集成与综合运用多元回归分析、灰色数列G(1,1)模型、曲线估计模型、灰色关联分析、能值分析理论、MAPGIS成图技术、传统对比分析方法、逻辑思辨方法等多种理论和技术方法,在研究耕地警戒值模型中的各项参数基础上,依据耕地的基本功能--生产粮食、油料、糖料和蔬菜等作物,以我国城乡居民主要食物消费需求分析来预测耕地警戒值,系统研究了全国和31个省级行政区的耕地警戒值,揭示全国耕地警戒值的年变化特征和31个省级行政区之间的空间差异,以及耕地警戒值模型参数、国家和省级行政区两个层次的耕地警戒值对耕地管理的指示功能。本研究取得的结论是: (1)国家耕地警戒值 1)国家耕地警戒值的年变化特征。2009~2020年国家人均耕地警戒值在波动中减小,到2020年,根据食物消费需求方案1、方案2和方案3,国家人均耕地警戒值分别为0.0650 hm~2/人、0.0744 hm~2/人和0.0764 hm~2/人,无论按照哪种食物消费需求方案,人均耕地警戒值都大于0.053 hm~2/人;虽然人口总量呈现缓慢增长态势,但人均耕地警戒值减少相对较快,三种不同食物消费需求方案的国家耕地警戒值总量也在波动中呈现下降态势,到2020年,分别为0.9427×10~8hm~2、1.0784×10~8hm~2和1.1074×10~8hm~2。到2020年,要保住耕地红线的可能性很小,在“十二五”的最后一年(2015年),耕地总量可能会突破国务院规定的耕地红线1.2×10~8hm~2;在2020年前,耕地总量在紧张的边缘徘徊,必须保护耕地数量和提高耕地质量,全国的耕地压力变动于轻压力状态与准压力状态之间,有计划地、适量减少耕地数量,不会威胁国家食物安全。 2)不同食物自给率和单产对耕地警戒值的影响程度有差异性,粮食自给率与粮食单产是影响耕地警戒值的关键;影响不同食品作物单产的主要因素有差异,粮食和糖料单产量受灌溉条件影响最大,施用有机肥和建立农机动力配套体系是蔬菜生产用地管理的重点,施肥管理是油料生产用地管理的重点。基于国家耕地警戒值的政策性建议在于:构建第三方参与的耕地行为管理模式维护规划工具的严肃性,用好土地整理规划工具缓解耕地数量减少;耕地保护需要发挥农户的作用,应该从耕地管理制度、利益分配制度和深化直接补贴制度等方面,加强对农户耕地保护行为的激励-约束,即从耕地使用权中分离出保护权,授予农户耕地保护权激励农户参与耕地管理,建立农户能从耕地上获利的增产-增收机制激励农户保护耕地,深化农户“粮食生产综合能力”补贴制度激励农户保护耕地,实施严格的农地管理与利用约束机制;从耕地使用权中分离出耕地的农业发展权,农业部门监管耕地农业发展权,激励农业部门参与耕地保护;探索3S技术跟踪监测耕地动态变化、适时管理耕地。 (2)区域耕地警戒值 1)各省级行政区的区域人均耕地警戒值差异大,当只考虑自然要素对人均耕地警戒值影响时,从三种食物消费需求方案的区域人均耕地警戒值最大值与最小值之间相差的倍数关系来看,方案1介于7.7804倍~7.8109倍之间,方案2介于7.7813倍~7.8055倍之间,方案3介于7.7820倍~7.8109倍之间,耕地警戒值由小到大的排序为:湖南、江西、广西、广东、福建、江苏、上海、浙江、湖北、四川、北京、安徽、河南、山东、重庆、海南、河北、天津、黑龙江、辽宁、吉林、云南、贵州、宁夏、陕西、内蒙古、新疆、山西、西藏、青海、甘肃;在同时考虑食品消费因素的区域差异时,自然因子作用下的耕地警戒值的空间分异出现了明显变化,从三种食物消费需求方案的区域人均耕地警戒值最大值和最小值之间相差的倍数关系来看,方案1介于5.2975倍~5.3164倍之间、方案2介于5.2960倍~5.3118倍之间,方案3介于5.2975倍~5.3125倍之间之间,由小到大的排序变化为:湖南、江西、广西、河南、湖北、四川、安徽、江苏、福建、山东、河北、黑龙江、广东、重庆、海南、吉林、浙江、贵州、云南、辽宁、上海、宁夏、陕西、北京、天津、新疆、山西、内蒙古、青海、西藏、甘肃。 2)各省级行政区的区域耕地警戒值总量为各省规划了一个最低耕地保护数量,为基本农田数量划定提供了参考指标;耕地压力具有明显的区域差异,从2006年开始,北京、天津、辽宁、山西、上海、浙江、福建、广东、西藏、陕西和青海等11个省级行政区就已进入耕地压力状态,用于生产食物的耕地总量出现“赤字”,其他省级行政区的耕地总量处于“盈余”状态。分析不同行为主体驱动耕地减少的作用发现,地方政府是耕地减少的直接和间接推动者,可以通过构建以耕地为载体的利益均衡机制和建立粮食主产区动态管理机制激励地方政府保护耕地,即依据不同省级行政区之间的耕地盈余/赤字量,结合政策性退耕还林还草,划定北京、天津、山西、上海、浙江、福建、广东和辽宁省等8个省级行政区向国库缴纳“粮食安全--生态安全补偿金”,约束其耕地进一步减少行为,不同程度地补偿其他省级行政区,激励耕地保护行为;依据耕地盈余/赤字量对粮食主产区动态管理,13个粮食主产区中的辽宁省只具有省内意义,而广西壮族自治区和云南省可以作为国家后备粮食基地来建设。地方政府严格控制耕地减少的驱动力类型是建设占用耕地关口,行政管理耕地的重点是严格执法。 因此,耕地警戒值研究对于深化耕地红线的认识有重要现实意义。基于食物消费需求量结构的人均耕地警戒值是评价人地关系重要参考指标,耕地警戒值总量是保护耕地资源的重要参考指标,两者的年变化是客观存在的,不能用一个指标来衡量;耕地警戒值的区域差异也是客观存在的,不同省区之间的耕地警戒值差异较为显著,为基本农田或者耕地保护规划提供了重要参考。


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