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粮食生产直接补贴研究

孙顺强  
【摘要】: 本研究从粮食生产角度研究考察粮食生产直接补贴问题。针对理论界研究的不足,主要研究以下几方面的问题:一是界定粮食生产直接补贴的内涵、实质和归纳分析粮食生产直接补贴体系;二是研究分析粮食生产直接补贴的理论依据;三是从绩效角度考察研究国外粮食生产直接补贴的政策和探索相关的国际经验;四是分析考察我国粮食生产直接补贴的特别依据、绩效和后效应,探索坚持和丰富完善我国粮食生产直接补贴政策的对策。 一、主要研究结果 1、为了本国的粮食安全和国家利益考虑以及适应世界贸易组织规则要求,世界各国的农业补贴政策体系中,粮食生产直接补贴政策扮演着越来越重要的角色,可以说,农业补贴的重心已转移到粮食生产直接补贴领域。粮食生产直接补贴是一国政府为实现粮食安全等政治、经济、社会目标,对粮食生产的导向性财政支持。粮食生产直接补贴是对粮食生产者合理收益的补偿,它也是对粮食生产正外部性的补偿,它又是对调节粮食供求平衡的社会付出。粮食生产直接补贴的目的主要有四个,一是保护和促进粮食产业发展;二是保障粮食供给及国家粮食安全;三是保持本国粮食贸易优势地位;四是保护粮农利益。从世界范围来看,粮食生产直接补贴具有世界普遍性,不仅粮食生产大国有补贴,粮食生产小国也有补贴,补贴包括长期性补贴和临时性补贴。世界上粮食生产直接补贴的类型根据粮食生产补贴的对象和目的不同主要有四类:一是支撑性补贴、二是服务性补贴、三是收益性补贴、四是应急性补贴。世界贸易组织允许的粮食生产补贴主要体现在其“绿箱”政策和“黄箱”政策之中,它对成员粮食生产补贴有差别性要求。 2、粮食生产直接补贴具有合理性,基本依据主要有六个:一是粮食生产的基础性决定的,粮食生产为人类提供基本生活资料,保障食品安全,保障劳动力再生产,决定劳动力成本,为国民经济健康发展提供支撑;二是粮食生产具有多种公共功能,粮食生产具有经济功能、社会功能、生态环保功能和文化传承等功能;三是粮食生产具有正外部性,粮食生产具有经济正外部性、社会正外部性和生态环保正外部性;四是粮食供求具有特殊性,粮食供给的价格弹性大,粮食需求的价格弹性小,粮食供求不能单靠市场调节;五是粮食产业事关国家粮食安全,粮食是国家基本战略物资,粮食影响国家社会稳定,粮食影响国家对内对外政策;六是由国家建设服务型政府与公共财政需要决定的,政府对粮食产业发展有必要进行扶持与调控,加大财政对粮食产业发展的支持,体现财政对粮食生产正外部性的补偿。 3、国外的粮食生产直接补贴形式多种多样,各国根据自己的国情和世界贸易组织的要求确立了自己粮食生产直接补贴的目的及补贴方式、补贴范围及标准,补贴绩效显著。国外粮食生产直接补贴给我们的的重要启示是:粮食生产直接补贴对粮食产业发展具有重大的推动作用;粮食生产直接补贴对粮食供求平衡具有重大调节功能;粮食生产直接补贴对增强粮食产业竞争力效果显著;粮食生产直接补贴可以保证粮农收益保持一个合理水平。 4、中国粮食生产直接补贴具有自己特别的依据:一是中国粮食安全保障压力巨大,因为中国粮食需求巨大,国际余粮不能满足中国需要,中国负有稳定世界粮食市场的责任。二是中国粮食生产受到资源与环境刚性约束:我国耕地数量不足,质量不高;水资源总量不足,时空分布不均;粮食生产的生态环境趋于恶化。三是中国粮食生产风险大,我国粮食生产自然风险巨大,粮食生产市场风险大增、粮食生产社会风险大增。四是中国粮食生产比较效益低,不仅与其他农业产业的比较效益低,而且与非农产业的比较效益低,并且生产主体(农户)的规模效益低。五是中国粮食生产面临严峻形势:粮食生产资源大量外溢;部分农民放弃粮食生产;一些基层政府不重视粮食生产等;六是中国已具备对粮食生产进行补贴的条件,中央财政实力较强,地方财政也已具备相当实力,扶持工业发展的压力已大大减轻。 5、中国的粮食生产补贴的变迁主要经历了粮食生产补贴目的的演变、粮食生产补贴方式的演进以及2004年至今的粮食直接补贴(收益性补贴)发展阶段。我国粮食生产补贴的目的是改善粮食生产的基础条件、提高土地产出率与劳动生产率和增加粮农收入。中国粮食直接补贴在品种范围、构成与标准、补贴方式(模式)上省际差异较大,粮食直接补贴的资金来源主要是中央财政资金划拨和地方(省、市、县)财政资金切块。中国粮食生产补贴政策整体上看属于世界贸易组织的“黄箱”政策范围。 6、中国粮食生产直接补贴绩效主要体现在三方面;一是通过粮食生产支撑性补贴使粮食生产基础条件得到改善,条件改善带来了粮食的增长;二是通过粮食生产服务性补贴使得农业机械化水平提高,粮食土地产出率得以提高,粮食品质得到改善,粮食总产量得到提高;三是我国粮食直补对粮食生产产生了积极的影响:促进了粮食播种面积稳定和提高,对粮食单位面积产量有一定的影响,稳定和促进了粮食总产量的逐年提高;中国粮食生产直补降低了粮农实付成本,增加了单位面积粮食种植收益,增加了种粮农户的收益;从粮食直接补贴绩效的分区评价来看直补对不同省区粮食播种面积具有不同的影响;直补对不同省区粮食单位面积产量的影响也不同;直补对不同省区粮食总产量的影响幅度也不同。现阶段我国粮食直补对粮食产量影响的弹性系数为0.002262。影响粮食直补绩效的因素主要是四个:直补的范围大小、直补的总体水平、区域粮食生产规模和农户粮食生产规模的大小。 7、中国粮食生产直接补贴后效应主要体现在五方面:一是粮食生产补贴对中央财政构成了压力,粮食生产补贴数额巨大并且粮食生产补贴具有长期性、粮食生产补贴标准能升不能降;二是粮食直接补贴对地方(省、县两级)财政也构成了压力,补贴对粮食生产大省、大县的财政压力和补贴对粮食生产小省、小县的财政压力与财政收入水平存在倒置现象。三是粮食直接补贴的分级负担可能带来的后果是粮食生产大省、大县补贴标准低,对生产刺激不足,粮食生产小省、小县补贴标准高,产量增加有限,粮食调出区为粮食调入区承担补贴,粮食主产区经济发展受阻。四是直接补贴对刺激粮食生产的有效性具有积极性的一面:对农民种粮积极性的持续刺激作用、对粮农采用先进技术的刺激作用、对实现粮食生产规模化、专业化的刺激作用效果正日益显现,但却存在粮食生产直接补贴循环上涨的风险。五是粮食直接补贴对其他农产品生产的影响包括对油料、棉花、糖料生产的影响、对水果、蔬菜生产的影响、对畜产品、水产品生产的影响具有不确定性。 二、主要创新点 1、系统分析了粮食生产直接补贴的内涵、实质和体系 透过国外和国内粮食生产补贴现象把粮食生产直接补贴界定为它是一国政府为实现粮食安全等政治、经济、社会目标,对粮食生产的导向性财政支持。把粮食生产直接补贴归结为四类:一是支撑性补贴、二是服务性补贴、三是收益性补贴、四是应急性补贴。分析了粮食生产直接补贴的实质它是对粮食生产者合理收益的补偿,它也是对粮食生产正外部性的补偿,它又是对调节粮食供求平衡的社会付出。 2、系统分析了粮食生产直接补贴的基本依据 借鉴农业基础理论、农业多功能理论、经济外部性理论和公共财政等理论思想,研究认为粮食生产直接补贴具有其合理性,基本依据主要有六个。强调在市场经济条件下我们应特别重视粮食生产所具有的社会公共性和必要性,尤其是在粮食供给和需求的紧平衡条件下,粮食生产劳动作为社会必要劳动的公共性质尤其突出,利用公共财政实施粮食生产直接补贴促进粮食生产安全具有重要的意义。 3、从绩效比较角度较系统的考察了典型国家的粮食生产直接补贴的国际经验 从绩效比较角度分析了国外粮食生产直接补贴的国际经验:它对粮食产业发展具有重大的推动作用;粮食生产直接补贴对粮食供求平衡具有重大调节功能;粮食生产直接补贴对增强粮食产业竞争力效果显著;粮食生产直接补贴可以保证粮农收益保持一个合理水平。 4、从整体上分析了我国粮食生产直接补贴的特别依据、绩效和后效应 结合中国的粮食安全需要和粮食生产的国情以及中国财政状况和水平分析了中国的粮食生产直接贴的特别依据.从整体上对我国粮食生产直接补贴绩效作了评价,借鉴Cobb-Douglas生产函数模型,根据相关研究分析框架及基本假设,构建了现阶段我国粮食生产影响函数经验模型,并利用2004-2007年全国分省的面板数据估计了我国粮食直接补贴对粮食产量影响的弹性系数。主要结合社会调查结果对我国粮食直补的后效应做了评价。 研究表明:(1)在现有补贴制度和水平下,粮食直接补贴对粮食产量的增加有一定积极作用,但作用有限;(2)通过模型测定估计结果的对比发现粮食价格对粮食产量影响的弹性系数为0.113253,远大于粮食直补对粮食产量的影响弹性系数。我们应充分认识到在加强和完善粮食生产直接补贴政策的同时应充分利用市场机制适当提高粮食价格对促进粮食安全的基础性作用不容忽视;(3)从粮食生产角度切入,较深入系统考察了国内外粮食生产直接补贴政策体系发现发达国家的粮食生产直接补贴偏重于提高其粮食市场地位和竞争力,我国的粮食生产直接补贴具有自己的特殊性,坚持和完善我国的粮食生产直接补贴政策体系应以保障我国粮食生产安全的实现为基本目标。 三、政策运用 1、建议我国坚持完善构建协同配合的粮食生产直接补贴体系。我国的粮食生产直接补贴体系应包括四方面的类型:粮食生产支撑性补贴、粮食生产服务性补贴、粮食生产收益性补贴、粮食生产应急性补贴.各类补贴发挥其特有的补贴功能,注意支撑性补贴、服务性补贴、收益性补贴的衔接与配合,注意完善服务性的农业保险补贴政策体系。从长远来看,我国目前的粮食生产补贴政策应适应世界贸易组织的规则需要,借鉴国外经验向“绿箱”政策转型。注意优化粮食生产补贴结构,增加农产“亲环境”粮食生产补贴。 2、我国应加大农业基础建设的财政投入。农业生产直接补贴主要是发挥杠杆作用,应带动我国相关投资主体加强农村交通、通讯、能源网络建设投资,增加农田水利建设投资,增加土地整治、中低产田(土)改造投入,增加农业资源及生态环境保护投资。 3、我国应增加粮食生产科技研发和推广的投入。注重增加粮食生产科研投入、优化投入结构,增加粮食生产技术推广投入,增加粮农技术培训经费等。 4、鉴于粮食直补的积极影响,我国应扩大粮食生产直补范围,提高直补水平.把直补扩大到所有粮食品种,直补扩大到所有粮食生产者,粮食生产直补提高到适当水平。 5、我国应调整粮食生产直补办法。对不同种类粮食生产进行差异补贴,对不同规模粮食生产者进行区别补贴,注重以粮食生产量为依据进行补贴。 6、我国粮食生产直接补贴资金筹措政策应作调整,区分粮食调出区的直补资金筹措、粮食调进区的直补资金筹措和粮食自给区的直补资金筹措进行调整。 7、我国应建立粮食生产补贴长效机制,把粮食生产补贴纳入法治化轨道,完善粮食生产补贴组织系统,建立粮食生产补贴基金,开征粮食生产补贴税,专款专用,健全粮食生产补贴的国家预算收支制度。 8、国家应提高对粮食生产补贴制度的信息化服务水平。建立专门的粮食生产补贴信息服务网络平台;及时公布国家有关的粮食生产补贴信息,提供相关的信息查询服务,认真听取广大粮食生产者的意见和建议,建立和完善粮食生产补贴政策的决策反馈服务机制。


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