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农村宅基地三权分置改革的权能研究

许辰迪  
【摘要】:2018年,中共中央在一号文件中首次提出要重视农村宅基地闲置问题,要充分认真调研,广泛听取各方建议,以现有宅基地“两权结构”产权体系为基础,建立以宅基地集体所有权、农户资格权、宅基地使用权为核心的新型“三权分置”产权体系,并坚持农村土地公有制之根本原则,兼顾宅基地社会福利性与财产属性。2019年,中共中央一号文件再次强调要稳步推进宅基地试点改革,探索放活途径,促进农民增收。同时,在中共中央、国务院关于“乡村振兴”发展战略实施意见中,重点对农村宅基地制度改革提出了具体要求,强调要继续进行“三权分置”的改革探索,要坚持“依法取得、集约使用、自愿退出”的原则,并严查土地用途,禁止土地违法流转。深刻领会“三权分置”的内在涵义,正确诠释“三权分置”的权能架构,加快探索“三权分置”的实现形式,是深化农村宅基地产权制度改革面临的重大理论和实践课题。首先,本文以时间为线索,对新中国成立以来的中国农村宅基地产权制度的权能架构进行历史演变梳理,结合每一阶段社会所处的经济环境特征,以宅基地产权相关法律条文的阐述为切入点,从权能架构角度分析宅基地产权制度“两权结构”转变为“三权分置”的历史渊源和理论依据,阐述宅基地产权所属权能的重新分割与组合,为之后的集体所有权、农户资格权、宅基地使用权的具体权能分析提供历史参考。其次,本文依次对宅基地集体所有权、农户资格权、宅基地使用权进行具体权能研究,分别从权能界定、实践考察、实现途径三个角度进行阐述。在集体所有权方面,重点分析“两权结构”转变为“三权分置”下的固有权能以及新增权能,坚持农村土地公有制不动摇,并结合泸县的实践案例,得出集体所有权可行的实现路径;在农户资格权方面,重点分析资格权的法理内涵与具体权能,如何从使用权中剥离,使宅基地产权制度仍坚持农民社会福利性,并结合义乌的实践案例,得出农户资格权可行的实现路径;在宅基地使用权方面,重点分析“两权结构”转变为“三权分置”下的固有权能以及新增权能,突出保障农民自身财产性收益的权利,并结合大理的实践案例,得出宅基地使用权可行的实现路径。最后,本文从三权权能结构逻辑上,分析了三权的内在关系,以及在具体实践中可能发生的权能冲突,着重描述集体所有权在宅基地“三权分置”制度改革中领导地位虚化、放活宅基地使用权对农户资格权的侵害两个方面,并依此提出相应解决对策。本文试图为在“乡村振兴”发展战略大背景下党中央提出的农村宅基地“三权分置”改革提供立论基础,并援引了一些改革试点县区的实践案例。提出了在确保“落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权,适度放活宅基地使用权”的政策不动摇前提下,农村宅基地“三权分置”制度改革的实现途径,目的是利用市场机制充分调动农民交易积极性,发挥使用权的效益,释放农村土地活力,使农民土地财产性收益最大化,收获更大的改革红利,加快推进农村城镇化建设进程。


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