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中国农村养老保障制度中的政府责任研究

郑军  
【摘要】:农民是我国最大的社会阶层和利益群体。建立和完善农村养老保障制度是构建农村社会保障体系的重要内容,是迎接人口老龄化挑战的必由之路,是老年农民利益自我保护的有效载体,是全面实现小康社会的必要保证。在建立和完善我国农村养老保障制度的过程中,无论是国内外现有的理论研究成果,还是农村社会养老保险制度从1992年在全国推广实施以来,所遭遇的发展困境,均表明政府责任是制度建设和完善的关键。 然而,目前关于农村养老保障制度建设中政府责任研究已经达成的共识,主要是基于经济学视角,从市场失灵和公共品(准公共品)出发,将政府责任主要归纳为制度设计责任、财政责任和监管责任。尽管这种研究思路无疑是推行农村养老保障制度的重要内容之一,然而这种单一视角的研究模式,往往忽视了隐藏在制度背后的各个国家和地区的思想观念、价值取向、道德伦理等传统文化特点对其产生的影响。而这种影响在我国中央高度集权的政治体制传统和独特养老文化的背景下,显得尤为深刻。由于缺乏人们内心的理解和认同,这种研究视角所倡导的制度模式可能只会是”看上去很美”,制度运行的效果则大打折扣。 为此,本文基于制度文化的视角,综合政治学、经济学、社会学等多学科理论,拓展了农村养老保障制度中政府责任的内涵和外延,并从政治责任、经济责任和社会责任相互影响、协调发展的角度出发,构建一个较为粗略的新的理论框架,为今后的继续深入研究提供一个新的探索方向。 本文的研究思路是:构建理论框架→总结过去→剖析现在→展望未来,即在第一章和第二章中构建一个新的理论框架,在第三章以政府责任为线索,对我国农村养老保障制度历史变迁的内在规律进行重新归纳和总结,从第四章至第六章是对目前以“新农保”为主体的农村养老保障制度中的政府责任进行剖析,第七章和第八章是对农村养老保障制度未来变革和创新中政府责任进行展望和预测,并总结出全文的研究结论和不足之处。 第一章“导论”,主要阐述本文研究的背景、研究的目的和意义、研究方法以及主要创新等。 第二章“中国农村养老保障制度中政府责任的理论分析”,首先对养老保障制度和政府责任等基本概念给予明确界定,特别是拓展了政府责任的内涵和外延,指出政府要注重政治责任、经济责任和社会责任的相互影响和协调发展的关系,并从理论和现实两个方面指出明确政府责任的必要性,最后,借鉴制度文化对制度的一般性影响,尝试性在农村养老保障制度中政府责任研究领域构建一个新的理论框架,为本文的深入分析提供理论依据。 第三章“中国农村养老保障制度历史变迁中的政府责任分析”,首先把我国农村养老保障制度的历史变迁分为三个时期,即“新中国成立之前的传统家庭养老保障时期”、“新中国成立至改革开放前的集体养老保障时期”,以及“改革开放后旧型农村社会养老保障时期”;其次,通过对三个不同历史时期各自的制度环境、政府执政理念、制度设计的价值取向以及政府责任的具体内容,特别是前三者之间的层层递进的影响机制,进行了系统的整理、分析和归纳,揭示了该制度演变的内在规律,即制度环境→政府执政理念→制度价值取向→农村养老保障的制度模式。同时,总结出我国传统养老文化所具有的“尊老”和“巩固家庭”的两大特点。 第四章“现阶段中国农村养老保障制度价值取向中的政府责任分析”,主要对现阶段我国农村养老保障的制度环境进行了分析,指出了政府提出“构建社会主义和谐社会”执政理念的必然性,以及这种理念对“公平、正义、共享”的农村养老保障制度价值取向的影响和作用机制。 第五章“现阶段中国农村养老保障制度设计和运行中的政府责任分析”,通过对政府在农村养老保障制度中的模式选择责任、财政责任、管理体制责任和监管责任的分析,特别是基于我国的国情和传统文化的特点,对这些责任进行了评价。 第六章“中国农村养老保障制度可持续发展中的政府责任分析”,农村养老保障制度建立并运行起来后,本章选取了制度的适度保障水平、覆盖率、城乡制度的衔接,特别是从制度文化的视角,考察了新型农村社会养老保险与传统养老文化的协调发展,通过对这四种可持续发展指标的分析,对政府推动我国现行农村养老保障制度取得的效果,进行了检测和评估。 第七章“中国农村养老保障制度创新中的政府责任”,首先,对农村养老保障制度变革和创新的必然性进行了分析,然后对阻碍或推动制度变革和创新的内在因素进行了分析,提出了政府要更新执政理念、推动制度价值取向发生相应变化,并构建新型养老文化,从而推动我国农村养老保障的制度变革和创新。 第八章“结论和研究展望”,通过对全文的分析,本章获得了六个基本性结论:确立合理的执政理念是明确农村养老保障制度中政府责任的首要环节;将传统养老文化融入制度设计是农村养老保障制度中政府责任的重点和难点;以家庭为参保单位是政府提高农村养老保障制度覆盖面的重要手段;实现家庭养老与社会养老的协调发展是政府推动农村养老保障制度可持续发展的关键;构建新型养老文化是政府推动农村养老保障制度创新的内在动力;发展居家式养老保障服务是政府进行农村养老保障制度创新的重要方向。对于今后的研究展望,本文认为应该从细化中央政府与地方政府的责任差异、强化政府出台相关政策巩固家庭养老效果的实证分析,以及深化对中西方政府在农村养老保障制度中责任差异的比较分析这三个层面来展开进一步的研究。 本文可能有以下三个方面的创新: 第一,本文提出制度文化是我国农村养老保障制度中政府责任研究的新视角。由于农村养老保障制度中政府责任的现有研究结论,主要从经济学视角出发,将其归纳为制度设计责任、财政责任和监管责任。显然,研究视角的局限性,使得这种这种研究模式仅仅强调了农村养老保障制度中政府的经济责任,而忽视了政治责任和社会责任。为此,本文力图从制度文化的新视角,融合政治学、经济学和社会学相关理论成果,拓展我国农村养老保障制度中政府的内涵和外延,强调政府的政治责任、经济责任和社会责任的相互影响和协调发展,丰富该领域的研究内容,并尝试性在该研究领域构建一个较为粗略的新的理论框架,为今后的继续深入研究提供一个新的探索方向。 第二,本文总结出政府责任是中国农村养老保障制度历史变迁的新线索。本文抛弃了以往历史分析的传统视角,重新对我国农村养老保障制度的历史变迁进行系统的梳理、归纳和总结,揭示了我国农村养老保障制度演变的内在规律,即制度环境→政府执政理念→制度价值取向→农村养老保障的制度模式,指出政府责任是该制度历史变迁的新线索,即正是由于不同历史时期我国政府执政理念存在差异,导致政府对农村养老保障制度设计价值取向的影响不同,最终使得我国在不同历史时期选择了家庭养老、集体养老和社会养老等不同的农村养老保障制度模式和养老方式。显然,本文以政府责任为线索所总结的制度演变规律,为准确预测我国未来的农村养老保障制度创新发展方向提供了新的理论依据。 第三,本文提炼出中国农村养老保障制度中政府责任的新的研究结论。本文在研究结论上的创新,主要表现在以下两个方面。其一,确立合理的执政理念是明确农村养老保障制度中政府责任的首要环节。即明确政府在农村养老保障制度承担责任的方式和具体内容,首先取决于政府的执政理念的内涵。其二,将传统养老文化融入制度设计是农村养老保障制度中政府责任的重点和难点。现有研究往往认为制度中政府责任的重点和难点,在于政府承担财政责任的比例大小,而本文认为,由于制度长期运行需要人们内心的理解和认同,因此,政府设计制度的具体内容必须要与人们的思想观念、价值取向、道德伦理等传统文化特点相一致。而传统文化的特点往往需要人们用心感受,不易把握,更不具可操作性。因此,制度设计如何与传统养老文化相融合,已经成为农村养老保障制度中政府责任的重点和难点。


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