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农村信用社股份制改革及公司治理研究

明洋  
【摘要】:农村信用社是我国农村金融最重要的组成部分,农村信用社的改革问题直接关系到农村金融效率的提升,关系到社会主义新农村建设,关系到我国社会、政治和国民经济发展的总体战略。建国以来,农村信用社在经过数轮改革后,其内在机制和外部体制不断变化,至今农村信用社已经成为一种极具中国特色的农村金融机构。 目前理论界和实务界普遍认为农村金融中既需要商业性金融,也需要合作金融和政策性金融,这就要求我们建立不同的金融组织形式以适应农村地区不同层次的需求。中央也提出要“建立和完善以合作金融为基础,商业性金融、政策性金融分工协作的农村金融体系”。在我国建立多层次的农村金融体系中,对于现有农村信用社的改革方向一直存在较大争议,有的学者认为农村信用社应当按照合作制进行规范,以合作金融的方式为农村提供融资服务;有的学者认为农村信用社按照股份合作制或者股份制的方式运作更能符合实际。到底哪种改革方向更加适应我国农村信用社的实际,目前尚未达成共识。 2003年以来的农村信用社改革政策是在各方争议较大的情况下推出的一个折中方案,在市场化和产权清晰的总体目标下,允许各地自主选择合作制、股份合作制和股份制三种产权形式。由此产生了保留合作制的农村信用社、实行股份合作制的县联社和农村合作银行、实行股份制的农村商业银行等性质不同的机构。但是改革最初设定的市场化原则和产权清晰的目标并未真正实现,现有的各类农村合作金融机构(含县联社、农村合作银行、农村商业银行)仍然距离现代金融企业的目标差距甚远。而且由于政府主导的强制性制度变迁形成的路径依赖,形成了行政色彩浓厚的管理体制,产生了农村信用社新的管理者——省联社。在此条件下,性质不同的各类基层农村合作金融机构运行方式基本趋同,并未因其产权性质的差距体现出不同的市场效果,而且产权主体缺位的情况仍然十分严重。 本文阐述了我国农村信用社改革发展历程,并对其制度变迁的特征和效果进行了评价。笔者认为我国农村信用社最初是按照合作制原则建立的金融组织,但历经数轮改革后,在历史和现实因素的多重驱动下,早已严重脱离了合作金融运行轨道,其本质属性已经发生根本变化。现有农村信用社仅仅是名义上的信用合作组织,难以划归合作金融范畴,农村信用社已经形成事实上的商业化经营。而且由于股金来源泛化、规模过大、法人层级较高、行政管理体制约束等现实障碍,现有农村信用社已经不可能重新回到合作金融体制下,带有合作性质的改革难以达到产权清晰、产权功能健全的改革目标,也难以适应目前农村信用社的发展实际。现实的选择是将现有农村信用社在进一步明晰产权的基础上,真正按照股份制方向进行彻底改造,使之成为农村商业性金融。对于农村地区仍然存在的合作金融需求,只能随着我国专业合作社的深入发展,在市场化的基础上重新产生(如农村资金互助社、民间金融组织等),政策性金融需求则主要通过政策性银行予以满足。同时农村信用社股份制改革后,国家仍然可以从政策层面,通过窗口指导、财政补贴、税收优惠等方式,对农村商业银行开展涉及农户和中小农业生产者的金融业务进行引导和激励,使之成为主要面向农村市场的地方性、社区化的商业银行。 农村商业银行是农村信用社股份制改革的产物。截至目前,我国已经相继组建了80多家农村商业银行。有关方面在农村商业银行的管理体制、运行机制等方面做出了许多积极的探索,取得了一定的成效。但是,’如何看待农村商业银行发展的内在要求,如何让农村商业银行真正成为拥有独立法人地位和运行高效、风险可控、适应农村经济发展的现代农村金融企业,在内部运行机制和外部政策环境方面还存在许多缺陷。从内部来看,农村商业银行所有者主体缺位的情况十分突出,产权功能的发挥还缺乏必要的基础和条件,公司治理中委托代理关系的割裂和股东监督成本、代理成本过高的问题相当突出。从外部来看,在过去农村信用社管理混乱,经营粗放、道德风险突出的情况下,过于行政化的农村信用社管理体制在短期虽然能够取得明显效果,但长期却不利于促进基层农村商业银行效率的提升。因此,研究农村信用社的股份制改革问题,既要研究农村信用社股份制后的内部运行机制,也要研究其外部管理体制。 本文试图运用合作金融理论、现代产权理论、公司治理理论和制度经济学等,在博弈分析和实证研究的基础上,对农村信用社改革的路径和方向进行论述,并从农村信用社股份制改革最基础的产权制度、最关键的公司治理和最复杂的外部管理体制入手,提出一些对农村信用社改革实践有参考价值的思路和观点。本文的创新主要体现在:一是从农村信用社现有股金构成、业务规模、资产构成、管理体制等方面进行了规范分析,从现实角度阐述了我国农村信用社难以走合作制道路的原因,提出基层农村信用社已经不具备合作制改造条件,应当按照股份制方向改制为农村商业银行。二是农村信用社股份制改革的基础在于产权制度。但是当前农村信用社合格投资者的匮乏以及没有建立必要的市场约束,严重影响了农村信用社产权功能的发挥,提出要通过稳定产权制度、构建适度集中的股权结构、选择合适的法人层级、调整行业管理、强化市场约束等方面为农村信用社产权改革创造条件,进而对农村信用社法人层级问题(即农村商业银行应当设在县级或者市级、省级)、发展专业的农村信用社股权投资机构、建立农村信用社股权流转机制进行了探讨。尤其指出在当前农村信用社加快改制组建农村商业银行的情况下,迫切需要尽快建立公开、透明的发起人征集平台。三是从农村信用社股份制改革的内在需要和当前的外部管理体制出发,提出了按照“政企分开、职能分离”的原则推进省联社的改革,为农村信用社股份制改革创造有利的外部条件,探讨了按照合作制原则把省联社改造成为真正为基层农村商业银行服务的系统联合体。


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