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土地财政中的地方政府经济行为分析

何程  
【摘要】:94年分税制改革以来特别是2000年以后,伴随着城市化进程的推进,房地产市场的繁荣,土地财政越来越受关注。随着连年高涨的房价和地方政府不断增加的土地出让收益,地方政府对土地财政形成依赖已成为全社会的共识。加上土地资源的稀缺性,人们也普遍认为土地财政不可持续,尚待建立地方政府可持续的收入来源。特别是近几年来关于征地拆迁引发的的众多群体性事件,在激化社会矛盾的同时,也使公众和舆论将批评的矛头指向了地方政府的土地财政行为。对于如何解决这一问题,众多学者通过分析都提出了自己的观点和建议。但是依然过多集中于土地财政本身及土地出让的缺陷与不足上,在制度层面上对地方政府的经济行为的探讨还不够深入。因为政府与土地市场的关系已随着经济发展发生了巨大变化,目前土地财政中的一些问题都与地方政府行为失范有重大关系。土地财政产生前提的土地产权与土地制度改革问题、地方政府土地利用的经济行为的分析及形成机制都应该是我们关注的重点。处于当前社会转型期中的地方政府,作为一个利益相对独立的主体,掌控着以土地资源为代表的稀缺性资源,在现有制度框架内为了地方经济的增长具有获取最大化垄断租金收益的冲动。而我国特殊的城乡二元土地产权制度为地方政府控制城乡土地产权,强力介入地方经济提供了制度前提,土地资源也成为地方政府实现优化自身目标效用函数最有效的资源,从而形成了土地与地方财政、中央政府、地方居民以及房地产开发商等众多主体利益环环相扣的复杂局面,巨额利益引发的博弈也在相关主体间产生,造成了土地出让市场上种种非理性行为和混乱秩序。那么对土地财政中地方政府的经济行为进行制度领域的深入探索对城乡土地资源的合理利用和土地出让市场秩序的构建及其重要。文章将分析角度锁定为地方政府的经济行为,无疑对中国土地财政的转型和土地出让市场的规范具有理论和现实上的双重价值和意义。 本文探索的目标是为土地财政中地方政府经济行为的规范提供理论梳理的和政策建议上的指引。论文的切入点是我国城乡二元的土地制度,通过对我国城市和农村两种土地制度的深入分析,明晰地方政府对土地出让市场进行干预的可能性和必然性。然后通过确定城市土地出让中地方政府的角色及清晰界定其经济行为,将地方政府确立为土地则政中的一个特殊行为主体,基于这种角色的清晰定位,再分类分析土地财政中地方政府各种经济行为的背景、内容、表现、特点、结构等信息,深入探索各种行为之间的内在关系,而后进一步通过制度经济学的相关理论框架来分析土地财政中地方政府经济行为的形成机理。最终在此基础结合对土地财政转型具有重要意义的物业税改革的探讨提出一系列的规范土地财政中的地方政府行为的建议,为土地财政中的地方政府经济行为规范化的路径选择指出方向。 具体说来,论文的结构如下:首先,论文的第一部分是论文的绪论,提出研究的依据和背景,通过对以往土地财政的研究进行综述基础上,明确论文的研究思路、基本内容、可能的创新点和不足。其次,在论文的第二部分中分析土地财政中地方政府的角色。清晰的界定基于土地财政目的的土地出让中的地方政府及其经济行为,通过对地方政府行为四个方面的特殊性表现进行阐述,即在土地财政中的双重角色;特殊的目标效用函数;特殊的设租者;土地供给和特殊的双重垄断者。再次,在第三部分中对地方政府在土地财政中的的经济行为进行具体分析。归纳和概括了土地财政中地方政府的收入行为、基础设施建设行为、培育房地产行为及这三大行为间关系。此外,在第四部分中通过委托代理理论、模糊产权理论的运用探讨土地财政中地方政府与中央政府、微观居民主体的利益关系分析及地方政府经济行为产生的机制。最后在第五部分进行综合,提出了规范地方政府在土地财政中的经济行为的具体政策措施。


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