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土地承包经营权抵押制度障碍与重构

张立  
【摘要】:在现行法律框架内,土地承包经营权抵押始终未得到正面认可。立法从“土地承包经营权是农民基本生存权的主要保障”这一逻辑点出发,在坚持耕地保护和坚持土地社会保障属性的两个前提下,创设了以弱化土地承包经营权市场价值为代价,保证土地承包经营权以家庭为单位保持稳定性的法律制度。这种立法逻辑既表现在法律法规对土地承包经营权抵押的严格限制上,也表现在司法实践对土地承包经营权抵押合同的效力认定上。随着国家批准成都、重庆两个统筹城乡发展综合配套改革试验区的设立,农村土地利用与流转的理论研究与创新性实践在全国掀起了新一轮高潮。土地承包经营权抵押作为农村土地流转制度的重要形式,成了土地承包经营权流转实践中最富有争议性的话题之一。从实地调研经验来看,地方政府、金融机构、农业经营者个体和外来资本仍在相互博弈;轰轰烈烈的土地新政政绩背后,偃旗息鼓半途而废的试验点也不在少数;土地承包经营权抵押纠纷虽然尚未浮出水面,但现行法律制度和试点政策之间的冲突已是客观存在的隐患。在现行农业基本生产制度和农业规模化发展的背景下,突破土地承包经营权抵押的制度障碍遂成为当前土地承包经营权流转制度改革中最为迫切和艰巨的任务。 本文第一章以分析现有土地承包经营权抵押的制度安排为逻辑出发点,在考察现行法律法规和地方政策性规范对这一问题的立场的基础上,通过对宁夏同心县农户土地协会、重庆江津股田制公司、山东枣庄收益权抵押和成都崇州实验这四种各有特色的土地承包经营权抵押样本的调研与分析,抽象出了土地承包经营权抵押的三种主流操作模式,分别评述了其创新点和局限性,描绘了当前土地承包经营权抵押制度的基本图景,为后文的论述提供实证分析样本。 在这一基础上,本文第二章对本文拟解决的土地承包经营权抵押制度障碍做出了整体性的抽象与概括。文章首先指出,受政策偏好影响,当前土地承包经营权抵押的制度价值取向明显偏向于“保持社会稳定”而非资源配置效率,始终不敢彻底放开土地承包经营权抵押贷款。其次,现有制度在运行和自我演化上缺乏可持续性。这一问题既表现在以政策性文件为基础的制度设置具有先天法律效力缺陷和不稳定性,又表现在政府主导的强制性制度变迁模式存在交易成本过高、不利自我反馈、缺乏可复制性、易生政治寻租等缺陷,同时还受到土地承包经营权抵押贷款业务特殊性与金融机构商业化经营原则相冲突的影响。第三,外部配套制度供给不足严重影响了土地承包经营权抵押贷款的发展。承包经营权流转平台的不完善妨碍了土地承包经营权抵押权的实现,农业风险防范机制的匮乏削弱了市场主体参与土地承包经营权抵押贷款的积极性,而城乡社会保障供给不均衡和土地用途管制失灵使土地承包经营权抵押贷款在政策制订层面缺乏普遍认同性。由于上述制度障碍之间并非各自独立,而是交互作用、缠绕共生的,其解决逻辑也因之分为制度价值取向的重塑和制度规则的再造两大要点。 第三章着眼于对土地承包经营权制度价值取向的反思与重塑。本文通过对土地承包经营权基本性质的分析,指出现有的土地承包经营权性质理论固化了权利与身份之间的关联,将农民与土地捆绑起来,对于土地资源以抵押方式获得合理利用和效益最大化起到了严重的阻抑作用。同时,本章通过对农村土地社会保障功能绩效的分析,揭示了土地承包经营权抵押与发挥土地社会保障功能在逻辑上的独立性和目标上的同一性;并通过对耕地抛荒主要成因和土地承包经营权抵押制度功能的分析,论证了土地承包经营权抵押贷款对缓解制度性抛荒的积极作用,为下文进行土地承包经营权抵押制度的具体设计扫除了认识上的误区和顾虑。 第四章严格按照传统抵押权设置规范,以系统的形式就土地承包经营权抵押的抵押标的、抵押法律关系当事人、抵押权的效力、抵押权的实现等问题提供了相互呼应的制度设计。降低土地承包经营权抵押市场准入是本章制度设计的起点。在新的制度安排中,凡是权属关系明确且取得了有效权证的土地承包经营权,都可以成为抵押权的标的,由此衍生出抵押人资格扩大的问题。在此基础上,本文讨论了土地承包经营权抵押业务特殊性对金融机构的影响,提出了以农业政策性银行为主体,农村信用联社、小额贷款公司和担保公司为辅助的金融机构抵押权人群体构想,提倡把政府风险防范机制转化为激励机制,通过国家专项补贴、金融优惠政策等方式来解决对金融机构的有效激励。在抵押权效力问题上,本文讨论了登记行为对抵押权设立的影响,并对抵押权的登记机关做出了阶段性设想。接着给出了土地承包经营权抵押权实现时对地上附着物和抵押权代位物的处理规则,提出延长土地承包经营权抵押债务期限以适应农业发展需要。在上述界定基础上,本章重构了土地承包经营权抵押权实现条件和实现方式的一般规则,并对整个抵押过程中集体经济组织成员和抵押人本人的特殊权利做了简要规定。 考虑到土地承包经营权抵押贷款的实施是一个系统工程,制度障碍的突破和改革深化除了需要科学有效的基础制度设置外,还有赖于与之配套的外部保障制度的支持。本文在最后一章分析了影响土地承包经营权抵押贷款整个流程的主要辅助制度,从土地承包经营权抵押的前提、平台、风险预防、土地社会功能替代等角度考察相应制度,对土地承包经营权抵押辅助支撑体系做了概要的论述并得出了对土地承包经营权抵押制度障碍和制度重构的总体结论。


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