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社会保障预算管理理论与实践思辨:国际经验与中国政策选择

邱添  
【摘要】:二十世纪七十年代之后,两次“石油危机”重创了欧美发达国家的经济,低迷的经济状况再也不能继续支撑国民日益增长的社会保障需求,经济危机的爆发、宏观经济的不稳定成为了社会保障预算收支剧烈波动的重要原因。而人口老龄化挑战的日趋严峻,改变了传统现收现付制赖以稳定运行的人口条件,各国的社会保障制度在财务上普遍陷入不可持续的境地。欧美发达国家纷纷出台措施对自身的社会保障制度施行改革,其中一个重要方面就是通过社会保障预算管理过程,对社会保障制度运行机制的内生变量进行调整,以期改善社会保障制度的长期财务平衡状况,缓解人口老龄化以及经济不景气对社会保障预算收支造成的不利影响。在这样的时代背景下,社会保障预算管理得到了普遍的重视,社会保障预算管理研究得到了长足的发展,并强化了社会保障预算管理与社会保障制度财务可持续之间的联系。 进入二十一世纪以来,随着我国社会保障制度建设的逐渐深入,工业化、城镇化、市场化深入发展,人均国民收入稳步增加,经济结构转型加快,国民潜在的社会保障需求日益显性化,并逐渐发展成为一种刚性较强的保障需求。特别是城乡社会保障制度全覆盖目标实现在即,如何增加制度的灵活性和可协调性,提高制度的整体管理服务能力,以适应新形势下社会保障制度可持续发展的需要,业已成为今后一段时期内我国社会保障体制机制建设的重要一环。此外,在人口老龄化加速发展的背景下,“涉老”支出快速增加的趋势已日渐明显,对社会保障制度的财务可持续造成难以估量的影响,如何实现保持社会保障预算收支中长期平衡的目标,以适应人口老龄化对社会保障预算管理提出的要求,业已成为我国社会保障预算管理政策实践的重中之重。 本文立足于中外社会保障预算管理政策实践的现状,充分考虑人口老龄化对社会保障制度财务可持续造成的影响,从宏观、战略层面,梳理社会保障预算管理发展的演化规律,厘清社会保障预算管理变迁的关键节点,比较不同类型社会保障预算管理模式的异同,构建具有前瞻性的社会保障预算管理理论与政策分析框架,以期能够为我国社会保障预算管理理论研究和政策实践提供具有指导意义的发展思路和政策建议。 全文由七章组成,各章的主要内容和观点如下: 导论提出了论文所研究的问题,阐明了选题背景和研究目的,对国内外现有研究文献进行了述评,指出论文研究的理论价值和实践意义,阐述了论文研究思路、逻辑结构、总体框架以及研究方法,提出了论文的主要创新点和不足,并对论文涉及到的相关概念进行了辨析,对论文的研究范畴作出了界定。 第1章对社会保障理论和政府预算理论进行了梳理。通过回顾总结不同理论流派对社会保障和政府预算所做的理论阐述,比较不同理论流派的核心观点,归纳提炼出社会保障预算管理的两个重要理论依据:其一是政府社会保障职能的理论诠释,其二是如何提高政府预算管理绩效的理论诠释,并以此确立本文社会保障预算管理研究的理论基点。 第2章从社会保障预算管理研究的理论基点出发,详细阐述社会保障预算管理的内涵、核心概念以及组织流程,从社会保障资金收支与公共财政收支、社会保障预算与公共财政管理、社会保障预算管理与政府预算管理三个方面,对社会保障与公共财政进行了互动剖析,抽象出社会保障预算与公共财政的基本关系架构,并以此构建社会保障预算管理理论分析框架,提出了本文研究的两个重要理论假设:其一,从社会保障制度发展的动态视角来看,社会保障预算管理与政府预算管理如何衔接具体表现在社会保障预算管理的演进发展进程中;其二,从提升社会保障预算资金管理绩效的静态视角来看,社会保障预算管理与政府预算管理的有机衔接具体表现为社会保障预算管理模式的选择。 第3章对中外社会保障预算管理的演进发展进行了历史分析。根据不同历史时空下社会保障政策的变化以及社会保障预算管理表现出的特征,将中国社会保障预算管理的演进发展划分为初创阶段(1949年—1968年)、停滞阶段(1969年—1985年)、调整阶段(1986年—1998年)和发展阶段(1998年至今)四个阶段,将国外社会保障预算管理的演进发展划分为初创阶段(19世纪末—20世纪30年代)、发展阶段(20世纪40年代—20世纪70年代)和创新阶段(20世纪80年代至今)三个阶段。在此基础上,从社会保障制度与社会保障预算管理变迁、公共财政与社会保障预算管理变迁、政治经济文化条件与社会保障预算管理变迁以及人口老龄化与社会保障预算管理变迁四个方面,归纳总结中外社会保障预算管理变迁的主线,探寻社会保障预算管理的变迁规律,辨析社会保障预算管理与政府预算管理有机衔接的路径安排。 第4章首先通过厘清社会保障预算资金的来源,指出社会保障预算管理模式类型的确定在于辨别社会保险基金预算管理与政府预算管理的衔接方式。其次,从阐述政府预算管理全面性、一致性、年度性和严格性原则出发,通过对社会保险基金预算与政府预算进行互动剖析,从资金拨付、预算周期和管理程序三个方面,指出社会保险基金预算与政府预算管理原则存在不匹配,进而确立了社会保障预算管理模式类型的分类依据。最后,将国际社会保障预算管理模式分为三种类型,并以英国、荷兰、日本、法国、美国、新加坡、德国和智利社会保障预算管理模式为例,对不同类型的社会保障预算管理进行了简析,比较了不同类型社会保障预算管理模式的特点。 第5章首先梳理了我国社会保障预算管理政策实践的财政环境,从政府预算管理改革、政府收支分类改革、政府采购制度改革、财政转移支付制度改革、政府会计改革以及健全预算绩效评价体系六个方面,详细论述了近年来我国推行的财政管理改革措施对我国社会保障预算管理政策实践的影响。其次,对我国社会保障预算管理的发展现状进行了整体评估,从社会保障预算管理法律体系、管理模式、管理体制、管理机制以及社会保险基金预算编制范围五个方面,分析了现阶段我国社会保障预算管理政策实践中存在的问题,探明其引发的原因。最后,选择山东省和湖北省南漳县为研究对象,对两地的社会保障预算管理政策实践进行梳理,旨在总结经验和教训,为我国社会保障预算管理的发展提供可资借鉴的启示。 第6章首先立足于我国社会保障预算管理的现状,从人口、经济、政治和技术四个方面,详细分析了我国社会保障预算管理发展面临的挑战和约束条件。其次,在前文分析的基础上,立足我国具体国情,充分借鉴国际社会保障预算管理发展经验,详细阐述了我国社会保障预算管理政策实践的总体发展思路与基本政策取向。最后,从法制建设、模式完善、体制优化以及机制创新四个方面,提出了完善和优化我国社会保障预算管理的政策建议。 论文可能的创新之处有: 第一,初步确立了社会保障预算管理理论分析框架,提出了社会保障预算管理与政府预算管理有机衔接的互动模式。论文通过详细梳理社会保障和政府预算理论,提炼出社会保障预算管理的理论依据,并以此为理论基点,通过详细阐述社会保障预算管理的内涵、核心概念以及组织流程,对社会保障与公共财政进行互动剖析。从理论层面,抽象出社会保障预算与公共财政之间的基本关系架构,进而延伸社会保障预算管理的理论分析框架,提出社会保障预算管理与政府预算管理有机衔接的互动模式。这在国内现有的社会保障预算管理研究中,是一种值得探索和比较创新的尝试,有助于开拓思路,强化现有社会保障预算管理理论研究的深度和广度,从新的维度来理解旧问题、发现新问题,并探寻解决问题的新思路。 第二,归纳提炼并总结了中外社会保障预算管理变迁的规律和特征,揭示出社会保障预算管理与政府预算管理有机衔接的路径。论文通过系统回顾中外社会保障预算管理的演进发展,从历史变迁的角度,对中外社会保障预算管理演进发展的历史阶段进行了划分,概括总结了每个历史阶段的特点,并从实证层面,揭示出社会保障预算管理与政府预算管理的有机衔接过程。尤其是在国外社会保障预算管理历史演进分析中,论文从公民权利理论出发,基于社会权利的分析视角,详细分析社会权利与社会保障制度二者互动发展之间的联系,从社会保障预算管理的视角,对福利国家的形成,以及二十世纪八十年代福利国家陷入危机以后,社会保障待遇支出难以控制的原因进行了阐述和诠释,这对丰富现有社会保障预算管理与财务研究体系具有一定积极意义。 第三,比较分析了不同类型社会保障预算管理模式的特点,揭示出社会保障预算管理模式选择的内在含义。论文从阐述传统政府预算原则入手,通过剖析社会保险基金的自身属性,分析社会保险基金预算管理与传统政府预算管理原则之间存在的不匹配,明确提出了国际间不同社会保障预算管理模式划分的关键在于,社会保险基金预算与政府预算管理有机衔接方式的选择,并以此为分类依据,对世界主要国家社会保障预算管理模式进行了分类,并比较了不同类型的特点。同时也从实证层面揭示出,基于不同经济、社会、政治以及文化等制度条件,出于有效提升社会保障预算管理绩效的目的,不同国家社会保障预算管理和政府预算管理有机衔接,最终体现为选择不同的社会保障预算管理模式,这为今后加强社会保障与公共财政之间关系的研究,探索出一个颇有价值的研究方向。 第四,详细阐述了我国社会保障预算管理发展的约束条件,提出了具有政策价值及实践价值的发展思路。论文立足于我国社会保障预算管理的现状,从人口、经济、政治和技术四个方面,详细分析了我国社会保障预算管理发展面临的挑战和约束条件,并以此为基础,将国际社会保障预算管理发展的经验启示与我国具体国情相结合,从法制建设、模式完善、体制优化以及机制创新四个方面提出了完善我国社会保障预算管理的政策思路和具体措施,这对现阶段我国社会保障预算管理政策实践具有较强的现实指导意义。


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