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政府部门内部控制构建与实施研究

刘光忠  
【摘要】:改革开放以来,我国的经济社会发展取得了巨大成就,国家面貌发生了翻天覆地的变化。在国内形势日益复杂多变的情况下,政府部门运用公共权力来管理社会公共事务既有难得的发展机遇,又面临着日益剧增的挑战与风险,加强政府部门内部控制建设已刻不容缓。目前,我国依法行政的系统体制机制尚不健全,一些地方和部门不坚持依法行政、不严格依法处事的问题还比较突出,我国政府部门依法行政之路任重而道远。政府部门内部控制的一个重要目标,就是合理保证政府部门各项业务活动符合相关的法律法规,加强政府部门内部控制建设是满足政府部门依法行政的迫切需要。 政府部门自身的改革与建设,是我国政治体制改革重要内容。政府部门内部控制作为政府部门管理的重要组成部分,在政府部门管理中发挥着制约、规范行政行为的作用,有助于保证行政决策的科学性和可行性,有助于保证政府部门履行责任,有助于保证政府部门贯彻执行相关法律法规,有助于保证财政财务收支的真实、合法和效益,有助于保证政府部门信息的真实、可靠、公开、透明。因此,加强政府部门内部控制建设是推进政府部门行政体制改革的客观需要。 从我国廉政政府建设现状看,建国以来党和政府部门一直就将政府部门廉政建设放在非常重要的位置,从来就没有在这个问题上松懈过,政府部门的反腐倡廉建设工作也取得了长足的进步。加强政府部门廉政建设是个系统工程,查处腐败固然重要,但预防腐败更重要。预防政府部门腐败还得有制度保障,要建立政府部门廉政风险预警系统,防范机制比发现机制重要的多。因此,加强政府部门内部控制建设,形成有效的约束机制,是促进我国政府部门廉政建设的现实需要。 本研究具有重要的理论与现实意义。首先,本研究有助于提升我国政府部门内部控制水平。提升政府部门内部控制水平,是政府部门抵御风险的有效手段。要改变目前政府部门内部控制存在的薄弱环节应提升政府部门对内部控制和风险管理的认识。因此,根据理论指导实践的逻辑思路,进行政府部门内部控制构建与实施研究对提升我国政府部门内部控制水平,具有非常重要的基础性作用。其次,可以弥补我国内部控制理论不足。国内外有关内部控制方面文献资料浩如烟海,但国内外关于内部控制研究主要集中在内部控制基础理论和企业内部控制领域,政府部门内部控制研究刚刚起步,或还没有引起重视。到底政府部门内部控制是什么、目标是什么、控制什么、如何控制,这都是政府部门内部控制实践中迫切需要从理论上解决的现实问题。因此,进行政府部门内部控制构建与实施研究可以弥补我国内部控制理论不足。最后,可以促进我国政府部门内部控制规范体系建设。随着我国企业内控规范体系的建成,我国内部控制规范制定的重点必将转移到制定政府部门内部控制规范上来。如何制定政府部门内部控制规范已经是摆到政府部门监管部门的议事日程上了,理论界进行政府部门内部控制构建与实施研究是制定我国政府部门内部控制规范体系的迫切需要。 本研究以政府部门内部控制构建与实施为核心论题,按照预设的基本研究思路,主要研究了以下内容。第一部分导论,主要阐述了本文议题的研究背景及意义、文献综述、现状分析、研究思路与方法等。第二部分政府部门内部控制研究基础,主要阐述了本文议题研究的基础,包括政府部门相关理论概述、内部控制理论发展两方面的内容,为本文议题的进一步研究提供了必要的基本知识和基础理论。第三部分政府部门内部控制概念框架构建,根据构建内部控制定义集合的新思路,定义了政府部门内部控制概念,重新定位了政府部门内部控制目标体系,整合了政府部门内部控制原则,阐述了政府部门内部控制要素趋同与创新,从而为政府部门内部控制构建与实施搭建了一个基本框架。第四部分政府部门内部控制实施基础,把内部环境、信息与沟通作为政府部门内部控制实施的主要基础或条件,主要阐述了政府部门内部环境概念、组成,政府部门信息与沟通概念、内容、程序、方法。第五部分政府部门内部控制实施过程,把目标确定、风险识别、风险评估、控制活动作为政府部门内部控制实施的主要流程,主要阐述了政府部门目标概念、体系确定,政府部门风险识别概念、内容、程序、方法及对我国政府部门风险识别的探讨,政府部门风险评估概念、内容、程序、方法及对我国政府风险评估的探讨,政府部门控制活动概念、内容、程序、方法及对我国政府部门控制活动的探讨,从而为政府部门内部控制实施提供了明确的路径和具体的方法。第六部分政府部门内部控制实施监督,主要在明确了政府部门内部控制监督概念、方式、内容、程序、方法的基础上,阐述了政府部门内部控制日常监督概念、内容、程序、方法及对我国政府部门内部控制日常监督的探讨,政府部门内部控制专项监督概念、内容、程序、方法及对我国政府部门内部控制专项监督的探讨。第七部分总结与展望,主要对本文的创新与不足进行总结,并对未来发展进行展望。 本研究是针对政府部门内部控制构建与实施的专题研究,本身就具有开拓性和创新性,一定程度上弥补了内部控制研究领域的空白,可以说本文在政府部门内部控制领域的探索是全方位的,简单归纳起来主要包括以下几个创新: 创新一:提出了政府部门内部控制框架。一方面提出了政府部门内部控制概念框架,构成内容包括政府部门内部控制定义、目标、原则及要素,为政府部门内部控制构建与实施提供理论上的支持。这个框架既与国际权威框架相趋同,与国内《企业内部控制基本规范》相融合,又突出政府部门内部控制特色,还增加了原则要素。另一方面提出了政府部门内部控制适时实施框架,构成内容包括政府部门目标确定、风险识别、风险评估、控制活动,为政府部门内部控制构建与实施提供了明确的操作路径。这个框架既吸收了国际权威企业风险管理框架研究成果,贯彻了严密的目标——风险——控制的内在逻辑关系,突出了对风险控制的内容,理清了政府部门内部控制构建与实施的基本过程。 创新二:贯彻了以风险为导向的理念。本文自始至终贯彻了以风险为导向的理念,强调了政府部门内部控制要与风险管理相融合。比如本文将政府部门内部控制目标定位为通过控制政府部门风险来合理保证政府部门目标的实现,将政府部门内部控制内容界定在控制各类风险之中,将风险识别、风险评估等风险管理内容界定为控制活动前置环节等等。 创新三:突出了对实务指导性。本文虽在理论上力求创新,但更加关注对政府部门内部控制构建与实施的指导性。这表现在本文研究重点安排在政府部门内部控制构建与实施的过程,突出了对政府部门构建与实施过程中内容、程序、方法的阐述。同时,为了最大限度对国家监管部门制定相关规范,避免规范之间不必要的冲突和矛盾,本文力求保持与我国已经颁布实施的《企业内部控制基本规范》及其配套指引的相衔接,不仅仅是为理论创新而创新。 创新四:探索了政府部门内部控制特色。本文在充分吸收借鉴国内外企业内部控制理论上的基础上力求对我国政府部门内部控制特色进行了初步探索,强调了政府部门内部控制构建与实施不仅要突出政府部门内部管理的特点,还必须对企业内部控制进行适当的简化以适应政府部门管理控制的实际需要。这表现在本文专门对我国政府部门内部控制目标、对我国政府部门风险识别、对我国政府部门风险评估、对我国政府部门控制活动、对我国政府部门内部控制日常监督、对我国政府部门内部控制专项监督等进行了较为广泛的探索,比较分析了政府部门内部控制与企业内部控制共性和特性之处。 此外,本文力求体现政府部门内部控制构架与实施需要,对政府部门概念的本质、基本假设以及国际权威内部控制框架的介绍等已经有广泛研究的议题,本文都做了删减,力求突出研究的重点。 本文虽然对政府部门内部控制构建与实施做了一些积极的探索,力求做到简单实用、科学系统、具有可操作性,但终究因笔者的水平有限,加上我国政府行政管理体制正在改革之中,政府职能正在转换过程,仅是初步探索,仍存在不足之处,这主要表现为:没有对政府部门内部控制实务进行完整的案例研究;对政府部门内部控制构建与实施的基础研究的不够全面等。


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