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我国农村信用社改革研究

罗然然  
【摘要】:我国人口中按户籍计算的农业人口占比接近54%,农民、农业和农村发展是中国社会经济发展的重中之重。农村信用社作为农村金融体系的主要组成部分,其改革与发展、完善产权制度与治理结构,对于推动农村经济发展,保持农村长期稳定,缩小城乡贫富差距,构建和谐社会具有重大意义。本文试图从农村信用社面临的现实环境以及改革的历程出发,客观评价现实中农村信用社内部治理与外部治理并存,外部治理为主导的现状,分析当下在农村信用社中推行基于现代产权制度的内部法人治理结构以及适当的外部治理途径存在的困难,为完善我国农村信用社内外治理结构提供一些参考和思路,这也是本文的研究目的和意义所在。 本文从传统的信用合作组织治理结构一般性特征出发,阐述了信用社的概念和分类,以及农村信用社进行治理的一般性原则,并介绍了农村信用社的产权特征,以及由此产生的内部治理目标、方式手段的特殊性,以及农村信用社外部治理的主要模式和特征。接着从国际普遍经验的角度,从一般意义上阐述农村信用社内外部治理面临的难题。分析了随着各国农村经济环境的逐渐变化,农村信用社出现了规模逐步扩大、跨社区经营、商业化等新趋势,完善农村信用社内部治理结构开始面临治理成本上升等难题。并分析了政府参与农村信用社外部治理的合理性,以及形成主导性的外部治理力量后对农村信用社治理效率的影响。然后结合我国农村信用社的发展历程,介绍了我国农村信用社的产权制度的变化以及相对应的内外治理结构的发展过程。并以四川农村信用社治理现状为例,分析了新一轮改革后我国农村信用社内部治理结构的现状,指出其股份制与合作制混合的产权特征,以及省联社管理下的法人治理这一特殊的治理结构,并从企业经营者的选择权、重大决策经营权、法人财产权、预算决定权的归属几个方面提出现有农村信用社治理机制的内在矛盾。由于传统合作制的条件在当前农村信用社的经营环境中并不具备,以及农村信用社规模扩大后造成的合作制治理模式成本上升,社员股东广泛存在搭便车的可能,完全以传统的合作制治理在我国农村信用社存在一定困难。但同时,从信用社投资者的偏好看,我国信用社治理中又有合作制继续存在的空间,完全转向股份制的治理模式,会为社员股东的福利带来不确定性。因而股份合作制是当前我国农村信用社治理相对合理的一个选择。但这一模式又容易使股东间的治理目标产生一定冲突。针对当前农村信用社治理以外部治理为主、外部治理中又以行政力量为主导的现实,本文从制度发展的路径依赖、政府是农村信用社最大的利益相关者等几个角度,分析了目前这种外部治理为主的模式产生的现实基础。同时,也将这种政府主导型的外部治理与市场竞争型的外部治理从治理成本、治理效果等方面进行了比较,从理论上分析了这一治理模式整体效率的不足。在本文的最后,笔者力图描画出农村信用社内部治理与外部治理的合理边界,从农村信用社股权结构、为政府参与农村信用社治理提供适当的途径、确保社员股东能够以低成本的手段参与农村信用社治理、完善农村信用社外部治理的竞争环境等角度,提出了改善农村信用社内外治理结构的一些思路。 主要观点及结论:一是传统的农村信用社具有某种集体性产权的特征,同时其客户也往往就是其产权所有者和剩余价值索取者,这决定了农村信用社治理目标和手段往往与通常意义上的公司企业不同。特殊的产权制度下,农村信用社具有特殊的治理目标,农村信用社的治理目标主要是促使经理人为其所有者兼客户提供更好的金融服务以增进其福利。为此,农村信用社依靠的内部治理手段与一般的企业组织有所不同,主要的治理手段有民主管理、剩余索取权的赎回机制以及“社会资本”的监督。同时,农村信用社作为一种金融机构,涉及到多方面的利益,因而其经营的稳定性受到政府的高度关注,政府往往利用多种手段,对农村信用社的治理介入较深。 二是从我国农村信用社改革发展的历程来看,改革开放以来,农村信用社在产权改革础上的内部治理开始逐步建立,但始终存在产权弱化的现象。新一轮农村金融改革中,农村信用社实行的是股份合作制,虽然明确了完善以产权为基础的内部治理这一目标,但现实中基层社社员股东并不掌握信用社的控制权,信用社治理控制权掌握在省联社这类行业管理机构中。这种省联社管理下的法人治理,对外部治理特别是行政力量参与治理的依赖非常深。当然,产品竞争等外部治理因素也对我国农村信用社有一定影响,但这些都是次要的因素。因此可以说,我国农村信用社内部和外部治理结构,以外部治理为主;各种外部治理因素,又以政府行政力量治理为主。 三是当前完善农村信用社内部治理结构尚存在很大困难。在当前的经济社会条件下,完全按合作制的方式建立农村信用社治理结构有较大困难,而完全转向股份制方式治理,即使能增加农村信用社的产出,也会因为农村信用社所在社区的个体福利重新分配,形成一组新的无差异曲线,可能使得部分股东利益(特别是资本实力弱的农户利益)容易受到损害。因此在理论上股份合作制这一制度安排可能是当前农村信用社治理模式较为现实的选择。但是股份合作制本身在决定治理目标上也存在一定问题,由于存在两种不同类型的股东,从而形成不同的治理目标,加之不同类型股东在信用社中治理力量的不同,可能会带来农村信用社治理目标与整体股东目标的偏离。从我国农村信用社现实的治理效果看,股份合作制没有达到兼顾股份制与合作制治理优势的目的,通过保留合作制因素保证农户以低成本获取金融服务的目标没有实现。因此,我国农村信用社的内部治理可逐步向股份制模式转化,并通过限定农村信用社经营地域、政府对“三农”金融服务招标贴息等方式防止农户股东在农村信用社股份化、商业化的过程中利益受损。 四是在我国现实的经济社会政治体制下,政府以行政管理的方式,在外部治理,甚至整个治理结构中均起到决定性的作用,这是一个短期内无法回避的问题。我国农村信用社改革是一种强制性的制度变迁,政府的力量容易在其中得到强化。因此,当前农村信用社外部治理强、内部治理弱,行政治理强、其他治理因素弱的现状是各种历史因素下农村信用社改革面临的现实约束。另一方面,政府作为农村信用社最大的利益相关者之一,也有参与农村信用社治理的充足动力。而由于政府在我国经济社会中强有力的地位,农村信用社治理不可能完全回避政府影响。但同时,目前这种政府参与治理方式的效率又值得怀疑,特别是与竞争性市场等因素提供的外部治理相比,政府行政手段参与农村信用社治理的成本较高,效果具有更多的不确定性。这就产生一个两难,对于完善农村信用社治理而言,政府干预不可避免,同时,政府干预又容易陷入低效率的困境中。因此,应寻求完善农村信用社外部治理的合理机制,使政府参与农村信用社的外部治理能有一个适宜的途径。 本文的创新点:一是没有满足于传统对农村信用社研究中比较和介绍各国农村信用社体系和特征的分析方式,并未将农村信用社简单的看作是在农村经营的中小法人金融机构,而是以新制度经济学的研究方式,从农村信用社产权模式的特殊性入手,抽象出农村信用社治理目标、治理原则、治理方式以及治理的组织结构的普遍特征。 二是对农村信用社治理结构的分析不拘泥于内部治理这一方面,对于农村信用社经营中面临何种外部治理环境,以及内部治理与外部治理之间的关系均进行了较为深入的讨论,并在分析中将内部治理与外部治理结合起来。 三是对于我国农村信用社内部治理的不足,没有停留于对这一现状的描述,而是进一步从内部治理依托的产权制度出发,分别从合作制、股份制、以及股份合作制的角度分析完善农村信用社内部治理的难题。特别是利用一些理论模型分析,在农村信用社内部治理所依赖的社会资本、集体产权下的内部治理成本、社员股东搭便车等方面,以及增强股份制治理机制的收益与社会福利变化等方面结合中国当前的现实进行了一些深入的分析。同时,通过对当前我国农村信用社股份合作制的较为深入的分析,指出这一治理模式虽然设计的初衷是兼顾合作制与股份制二者的优点,但由于其股东治理目标的内在矛盾,实践中没有达到保护社员股东获取低价金融服务的目的。 四是没有简单的否定政府对农村信用社进行的外部治理,而是从制度发展的路径依赖、政府是农村信用社最大的利益相关者等几个角度,分析了目前这种外部治理为主的模式产生的现实基础。并利用治理结构对应的转换函数入手,对比了依靠市场竞争和依靠政府行政手段对经理人进行监管和采取措施进行激励对于企业而言其转换函数的较大差异,以及对代理成本的影响的不同。同时,根据多任务委托代理模型,分析了政府对农村信用社多重治理目标带来的问题。 五是在建议部分提出一些新的观点。如以相机治理机制掌握政府参与农村信用社外部治理的度;在现有股份合作制的基础上逐步对农村信用社股份化改造,并以限定农村信用社经营地域、对“三农”金融服务招标贴息等方式在改革过程中维护农户股东利益;通过健全农村金融市场竞争体系等方式完善农村信用社外部治理结构等。


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