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四川省森林生态效益补偿基金项目问题及对策研究

李蕊岑  
【摘要】:四川省林业生态建设起步早,林木资源总量居全国第二,90年代中期以前,采伐事业为国家建设作出巨大贡献。1998年,肆虐的洪水敲响了环境恶化警钟,无节制的采伐带来资源环境严重恶果,国家决定开始实施天然林保护和退耕还林工程两大林业项目。通过开展荒山造林、飞播造林、退耕地还林、森林植被恢复等工程,目前全省森林覆盖率已回升到38.03%1,预计到2022年将超过40%。本文讨论的森林生态效益补偿基金是各级政府依法设立用于公益林营造、抚育、保护和管理的资金,是天然林保护工程最大的子项目。四川省集体林占公益林补偿总面积的80%,项目资金主要用于按照林权划分补偿林地所有人。现行的农村林地确权制度不完善,且补偿资金本质上是农业补贴的同时,又具有一定的劳务费性质,因此项目管理难度大,问题频发。根据调研数据,相关项目问题多发于农村基层:存在大量补偿不到位、无法兑现、被违规开支或挪用等现象。尽管相关管理法规不断改进,财政制度、基层项目管理单位内部控制不断完善,近年来在专项审计、稽查等外部检查中,该项目暴露出的问题仍呈不断增高的趋势。此前对改进相关项目管理方式的研究主要以政策制定、行业监管、审计、稽查及运动式的检查等行政手段为主。本文按照提出问题,分析问题,回顾已有管理方式的缺陷,提出新的解决办法的顺序进行研究,探索建立新的复合型的管理模式,这种体系覆盖项目从立项、实施、验收、反馈等全过程,将之前碎片化的对策措施去粗存精地有机结合,以达到防范问题和提升生态效益,保障农民权益的目的。按照福利经济学纯公共产品的理论,生态环境保护不具有消费的竞争性和排他性,属于典型的纯公共产品,应当由政府提供,但在林地和林木大部分私有的条件下,政府无法负担购买所有私有公益林的成本,也无能力管护所有私人拥有的林木资源,这种情况下,为提供足够的公共产品,政府以税收的方法排除不付费者,通过财政(税收收入)资金补贴农民的形式来购买集体公益林产生的生态效益。在职能转变过程中,政府扮演的角色应当是通过立法保障和政策实施来确保森林生态效益的可持续提供:一是完善和提高补贴,使农户愿意保有公益林地,二是从私人手中购买公共产品时做好产权界定工作,三是从项目监管的角度确保管护责任的履行,清除负外部效应。此外,在有限的行政管理条件下,通过基层工作人员行政化保障和农村基层民主治理相结合的方式,使其作为政府向私人购买公共产品的补充,可以更好地应对补偿资源在基层被贪污挪用的流失问题。


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