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由二滩水电站建设管理体制改革实践看大型水电工程建设管理体制改革的发展方向

范贵华  
【摘要】: 我国大型水电工程的建设,自建国以来直到二十世纪八十年代 初,一直采用国有独资经营的方式。在此体制下,建设单位与施工单 位合一,他们按照国家主管部门的行政指令进行生产建设,建成之后 又无偿地转交给经营单位运行和管理,这实质上是一种建管分离的自 营式管理模式。进入八十年代中期以后,随着我国经济体制改革的进 一步展开,水电建设的管理体制开始进行不断地改革探索。探索首先 从试行承包制开始,随后结合了其他一些方式。不过,直到九十年代 初,水电建设中长期以来在计划经济体制下所形成的建管分离的旧模 式仍未得到根本的改变。以1993年11月党的十四届三中全会《关于 建立社会主义市场经济体制若干问题决定》提出建立现代企业制度为 标志,我国的企业改革包括大型水电站建设体制的改革进入了一个制 度创新的发展阶段。二滩水电站的建设大幕正是在这个过程中拉开 了。它处在了我国经济体制改革的一个重要时期,自1987年工程准 备工程开工、1991年主体工程开工直到2000年工程全部竣工的14 年里,我国的投资管理体制发生了深刻的变化,二滩的建设管理体制 也随着投资体制改革的深入而几经变革,最终实行了真正意义上的项 目法人责任制,项目建设业主——二滩水电开发有限责任公司在改革 中积累了丰富的体制改革经验,对我国未来大型水电站的建设具有很 好的借鉴意义。由于我国的经济体制改革在这段时期正好处在由计划 经济体制向市场体制转变的过程中,二滩建设中所暴露出来的一些深 层次问题,对我国经济转型时期的国有企业改革,尤其对我国大型水 电站建设的管理和体制选择,也提供了重要的参考作用。 本篇论文,从分析我国大型水电站建设的传统管理体制入手,通 过剖析二滩水电站建设过程中管理体制变革的成功经验和暴露出来 的深层次矛盾,对我国大型水电站建设管理体制的选择和发展方向 等,作了一些分析和探讨,并提出了一些改革对策和解决深层次问题 的办法,以期对我国大中型国有企业的改革、特别是即将开工建设的 一批大型水电站工程的建设具有借鉴作用。 论文的第一部分回顾了我国水电工程传统的建设管理体制,认为 其既具有历史的必然性,是高度集中的计划经济体制的必然产物,同 时也存在诸如工程建设的投资无法回收、工程建设项目的概算难以真 实控制以及不能形成有效的投资风险责任和约束机制等弊端。 论文的第二部分回顾了二滩水电开发有限责任公司组建和改组 的发展过程。二滩水电开发公司最早成立于 1989年,当时虽然实行 了项目业主负责制,但是项目投资主体产权不清晰,权责不明确,公 司的经营自主权和管理权不能实质性到位,政府的社会经济管理职能 和国有资产所有者职能也还没有分离* 年初,在发展社会主义市 场经济、深化国有大中型企业改革的大环境下,公司本着推进改革和 积极创新的精神,又成功地改组成为有限责任公司,自此确定了公司 的注册资本以及各投资方的出资比例,明确了公司的法律地位、财产 权利和民事责任,又按照现代企业制度的要求设立了董事会、监事会 和经营管理机构,确定了公司的经营宗旨和主营业务,并对公司的内 部管理体制进行了配套改革。通过这一系列改革,公司在一定意义上 实现了投资“主体”的多元化,并通过法人财产制度,明确了二滩项 目的经营主体,以及其相应的责任和约束机制,同时适应现代企业制 度建设要求促进了政府职能的转换,构筑了以业主责任制为核心的项 目管理体制,开辟了从世界银行、从中央和地方多渠道筹集建设资金 的新路子,对计划体制下形成的传统水电建设模式产生了巨大的冲击 和深远的影响。 论文的第三部分从分析贵州乌江水电开发有限责任公司近一年 多来的改革经验所给予的启示,大胆地预示了我国大型水电工程建设 体制改革的发展方向:即我国的大型水电工程建设仍将以国有控股投 二 资建设为主,实行现代企业制度,并逐步采用多种形式实现股权的多 元化;对于大型水电开发公司来讲,发展的普遍趋势应该是采用较轻 型的组织结构,分离诸多的社会职能,转向专业化生产、社会化协作; 对于国家来说,为推进大力发展水电政策的执行,应该提供一定数量 的资本金注入水电开发公司,支持流域梯级的滚动开发。在内部管理 体制上,主要探讨了采用多种途径实现对经营者和所有者代表的激励 与约柬的问题,提出在一些超大型项目上,应对经营者采取与工程预 一 算控制相结合的激励制度;公司的决策层和g4营管理层应该具有适应 市场经济要求的独立的、自主的决策权和用人权;如果是股份公司, 还应给予经营管理层主要领导优先认股权。与激励对应的问题是约束 问题。为了对经营者进行有效的监督,除了董事会和企业自身需要建 立比较完善的约束机制外,提出可以在大型水电


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