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现代国库职能与管理研究

邓大悦  
【摘要】:随着有中国特色的社会主义市场经济体制的逐步建立和完善,适应市场经济体制的财政、金融以及宏观调控等的理论研究和制度建设,都得到了极大发展,但国库职能与管理的理论与改革研究却一直处于滞后状况,传统意义的国库已越来越不适应市场经济体制的需要。因此对现代意义的国库职能与管理理论进行深入地研究,并指导国库管理的改革,既是国库自身发展的客观要求,也是外部环境改变的必然。 传统体制下,由于受《国库条例》中“人民银行经理国库”规定的影响,理论界以及实务界以“国家金库负责办理国家预算资金的收入和支出”为出发点,局限于对传统意义上“库藏管理”的国库进行研究,而对现代市场经济条件下的国库概念、职能、作用、管理内容和管理体制等方面的理论研究很少。 随着我国公共财政框架的建设和单一帐户制度的实施,财政部门加大了对国库资金收支管理的力度;同时由于中央银行货币管理的转变,央行也充分认识到国库资金收支和运行状况对货币管理的影响。在市场经济体制下由于财政管理和央行货币管理的转变,一方面拓展了国库的管理内容和作用,另一方面也引起了市场经济体制下的国库究竟应该由财政管理还是继续由央行经理,甚至是否应该成立独立的国库银行之争。 那么在现代市场经济体制下,国库的职能与管理理论有哪些发展;现代国库的概念和职能应该怎样表述;根据现代国库内在的发展规律和外在的影响,我国应该建立怎样的国库管理体制;现代国库有哪些管理内容;现代国库与财政管理、央行货币管理以及与财政和货币政策协调的关系究竟应该是什么? 根据这样的思路,本文由导论和正文两部分组成,其中正文又分为七章。 导论作为本论文的前言部分,介绍了本文选题的目的和研究的意 2 义,详细归纳了国内外关于国库职能与管理研究的有关文献并对相关 内容进行了评述,简要规范了本文中将要涉及到的一些概念,归纳了 本文使用的理论研究工具和研究方法、文章的逻辑结构等。 第一章作为国库职能与管理理论分析的基础,分别介绍了国库的 历史发展、西方国家国库的管理以及我国现行国库的低效,并由此提 出在市场经济条件下,对我国进行国库职能与管理理论研究和改革的 必要性。国库最早是附属于财政的统治阶级的保险柜,随着生产力的 发展和财富的货币化,国库逐步从财政管理之下独立出来并将货币化 的财政资金收支委托中央银行代理。在市场经济体制下,由于政府宏 观经济调控职能的加强,国库已超越了传统的库藏管理,逐步发展到 对政府资金收支和相关财务活动进行全面管理和控制,并对央行的货 币管理具有重要影响的宏观经济管理的组成部分。通过对西方一些市 场经济国家的国库管理机构与国库职能、国库管理的运行以及国库对 财政和货币政策的协调等内容的比较研究,国库的职能主要有政府资 金的收支管理、政府资金支付的审核和办理、预算执行过程中的现金 管理、国库管理信息系统的开发和维护、政府债务的记录管理、政府 银行账户的控制、对外援助管理、政府金融资产管理等。各国通过建 立单一帐户制度并在国库管理中广泛使用现代信息技术,按照效益 性、公共性、透明化以及分权制衡原则,将国库的职能在财政管理机 构和央行货币管理机构之间进行有机配置,发挥现代国库对财政管理 以及央行货币管理的全面促进作用。通过对我国现行国库管理的深入 分析,提出我国现行国库存在着国库的监督职能无法体现、国库无法 进行财政资金的效率管理,以及难以有效促进央行货币管理等低效状 况。 第二章分析了现代市场经济条件下国库职能与管理理论的发展。 本章分别从市场经济体制、公共财政建设、央行货币管理转变以及单 一帐户制度实施四个角度,系统地分析了现代市场经济条件下国库概 念的内涵外延以及国库职能与管理内容的发展。在市场经济体制下, 为了避免政府失灵,现代国库必须遵循并贯彻市场经济的效率性、规 范性和透明性原则,通过现代国库的资金收支和效率管理,促进政府 3 资源的合理配置和政府宏观调控措施的正确制定实施;现代国库作为 财政资金收支的管理者以及作为财政部门和预算部门的联结,公共财 政理论以及公共财政建设拓展了国库的管理内容,并进一步促进了现 代国库的监督管理和效率管理;在市场经济体制下,央行货币管理的 目标由信贷规模和现金发行规模控制向货币供应量控制转变,央行货 币管理的主要工具由信贷计划管理向公开市场业务操作转变,国库资 金的收支和运行,影响着货币的流量和流向,在资金余额集中化基础 上,国库资金增强了央行宏观调控和公开市场操作能力,国库在现金 管理中发行并保有一定量的政府债券,为央行货币管理提供了重要的 手段;单一帐户制度的实施,实现了现代国库的监督集中化、资金余 额和现金管理的集中化、影响现代国库资金收支因素的管理集中化, 促进了现代国库对财政管理和央行货币管理的作用。因此现代市场经 济拓展了国库的内涵,拓展了国库的职能和管理内容,从而促进了国 库职能与管理理论的发展。 第三章对现代国库概念和职能进行了研究。通过分析国库概念变 迁的历史轨迹,揭示了国库概念具有从财政中分离出来,与央行货币 管理相融合,但在现代市


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