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自然垄断产业政府规制改革研究

刘艳婷  
【摘要】:传统的自然垄断产业政府规制理论认为由于自然垄断产业具有规模经济性、投资规模大、资产专用性强等特点,实行垄断的市场结构更富有效率。因此各国对自然垄断产业实行了限制进入的政府规制。这一时期的政府规制理论属于规范分析,是建立在公共利益理论基础之上。20 世纪 60 年代以来,随着规制经济学由规范分析转入实证分析,政府规制理论由“公共利益理论”演变为“部门利益理论”,产生了规制失效论、可竞争市场理论等支持放松规制的理论。另一方面,20 世纪 80 年代以来,信息经济学、博弈论的内容被引入政府规制理论,产生了以改进规制效率为目的的激励性规制理论。放松规制改革和激励性规制改革成为当前各国政府规制改革的两大主题。 本文针对自然垄断产业放松规制改革与激励性规制改革这两大规制改革主题进行了深入系统的研究:从理论渊源、改革路径方面进行了全面系统的总结与探讨,试图寻找出更具规律性的改革模式。在实践方面,研究了发达市场经济国家放松规制改革与激励性规制改革的实践经验。同时,针对我国当前自然垄断政府规制改革问题,结合我国转轨经济特点,探索了我国自然垄断产业规制改革的一般模式。 本文首先介绍了自然垄断产业政府规制的一般理论与理论演进;其次系统介绍了放松规制改革的理论与实践基础、放松规制改革的路径、国际经验等;再次介绍了激励性规制理论形成与主要的激励性规制政策及其规制经验;接着结合我国转轨时期经济体制特点分析我国自然垄断产业规制改革思路与模式;最后以我国电力产业为例介绍了我国电力产业规制改革的演进、规制绩效、政策思路等。 以下分章节简要介绍文章的主要内容: 文章第一部分介绍了自然垄断政府规制的一般理论及其理论演进:按照现代定义,自然垄断产业是指具有成本次可加性的产业,即由一家企业提供产业内全部产品或服务时比由多个企业提供更节省成本。一般来说,自然垄断产业具有规模经济性、范围经济性、沉淀 2 成本高等特点,传统规制理论认为垄断的市场结构在自然垄断产业更 富有效率,因此各国普遍实行了限制进入的规制政策,同时为防止垄 断厂商滥用垄断权利,又实行了价格规制以限制垄断厂商制定垄断高 价。总的来说,传统的政府规制实行的是进入规制与价格规制相配合, 用进入规制保证生产效率,用价格规制保证配置效率。本章最后,简 要介绍了规制理论的演进,提出了放松规制论与激励性规制理论,并 指出放松规制改革与激励性规制改革是当前各国规制改革的两大主 题:在竞争性业务领域放松规制,利用市场竞争促进效率的提高;在 自然垄断边界则实行以改善传统规制不足、促进规制效率为特征的激 励性规制。 第二部分介绍了放松规制改革的理论与实践背景、改革路径与国 际经验: 放松规制论的理论基础主要包含:部门利益理论、规制失效论、 X—低效率理论以及可竞争市场理论等。放松规制论的实践背景是指: 首先是政府规制在实际应用中表现出低效率,传统规制理论的实际运 行效果不佳;另外,随着技术进步与市场需求的变化,削弱了一些传 统的自然垄断产业的自然垄断边界,应当放松对该部分的规制。因此, 上世纪 70 年代以来,各发达国家纷纷对自然垄断产业实行了放松规 制改革。放松规制、引入竞争改革的基本路径是:通过一体化纵向分 拆、横向分拆等手段重组产业市场结构。需要注意的是,实行一体化 分拆必须考虑自然垄断产业一体化生产的技术特性,实行横向分拆要 防止地区性垄断。同时还要辅之以不对称规制、规制重建、反垄断法 等其它路径。发达国家放松规制改革的经验主要体现在放松规制产业 范围广、立法先行、民营化等方面,为我国规制改革提供了借鉴作用 。 第三部分介绍了激励性规制理论与激励性规制政策以及发达国 家激励性规制实践。 传统规制失效的一个重要原因在于政府与被规制企业之间的信 息不对称,激励性规制是信息经济学和博弈论应用于规制理论的产 物,用信息不对称下的委托-代理理论来设计规制合同,从而克服了 信息不对称难题。但激励性规制也不是没有缺点的,政府对企业的激 3 励作用是以支付给企业一定的信息租金为代价的。因此激励规制和约 的设计面临着激励强度与信息租金的两难选择。当前常用的激励性规 制政策主要有价格上限规制、特许经营权投标规制以及区域间比较竞 争规制等,论文介绍了几种激励性规制政策的基本原理、适用范围与 局限性。放松规制不是取消规制,在自然垄断性业务环节仍要保留必 要的规制,激励性规制克服了传统规制的缺点,提高了规制效率,是 新规制经济学的重要内容。 第四部分结合我国转轨时期体制背景特点分析了我国自然垄断 产业规制改革思路与模式。 发达国家规制体制是建立在市场经济体制之上,而我国规制体制 是传统计划经济规制体制的惯性延续,政企不分是我国自然垄断产业 规制效率低下的根本原因。我国规制改革的首要任务就是要建立符合 市场经济的规制体系。因此我国规制改革要从制度层面与政策层面两 个角度来分析。在制度层面要建立符合市场经济的规制体系,从规制 机构、被规制机构、法律构建等方面改革规制体系,首先要解决的就 是政企分离问题。在政策层面则借鉴


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