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国有土地资本化经营研究

李双海  
【摘要】: 作为价值最大的一笔国有资产,国有土地的经营管理不仅关乎资源配置效率,而且事关社会公平。近年来,各地纷纷提出了国有土地资本化的口号,并成立土地储备机构从事国有土地经营。但是,土地储备机构存在着性质不明确、职能混乱等诸多问题,不但造成了国有土地配置效率的低下,而且还造成了诸如官商勾结、房价飞涨、房产商暴富、拆迁户和失地农民的补偿过低等一系列经济和社会问题。因此,迫切需要系统研究国有土地经营问题,对国有土地经营体系进行创新性变革。 现有研究和实践基本都局限于对现行土地储备制度的改良,一是对土地储备机构的具体环节进行改进,如怎样筹集足够的资金,怎样科学地确定土地储备的数量等;二是试图提高土地储备机构的市场化程度,如设立土地资产经营公司,强化土地储备机构的市场主体地位等。但是,这些改良没有充分认识不同经济性质国有土地间巨大的差别,不同性质的国有土地仍然由同一机构进行。因此,仍不能真正实现经营性国有土地的市场运作,也不能保证非经营性国有土地其公益目标的实现,当然也无法解决前述存在的现实问题。 本文的研究目标是,以国家财务论和本金基金分流理论为指导,把国有土地按经济性质进行分类,并在此基础上设计一个国有土地资本化经营的运作体系,从机制上解决现行国有土地经营中的问题。 本文的研究思路是,首先,阐释土地资本、土地资本化及国有土地资本化经营的涵义,描述国有土地资本运动的过程和规律,为国有土地资本化经营提供理论支持;然后,从优化土地资源配置、房价和地价的关系及经济可持续发展等方面论述国有土地资本化经营的必要性和可行性;在此基础上,以国家财务论和本金基金分流理论为指导,设计出国有土地资本化经营体系;最后,对国有土地资本化经营过程中的主要财务问题以及土地资本化经营方案等具体问题进行研究,并提出相应的措施。 论文共分为六章,各章主要内容和观点如下: 第一章本章界定了土地资本、土地资本化与国有土地资本化经营等基本概念。 第一,土地资本。当土地可以在市场中流转,在运动过程中实现增值,给所有者带来预期收益时,即可称之为土地资本。国有土地资本运动分为资金筹集阶段、土地取得阶段、开发阶段和收益实现阶段,每个阶段都具有各自的特点。国有土地资本虽然是一种特殊资本,但也要符合资本运动的一般规律,即价值增值规律和竞争规律。第二,土地资本化。土地由于可以带来收益并且具有稀缺性因而具有资产特征,如果存在土地市场可以使其参与流转并增值的话,就可以叫做土地资本化。第三,国有土地资本化经营。当国有土地的所有权与经营权相分离时,国家(政府)作为土地所有者的身份行使所有者的权利,而具体的土地经营由相对独立的机构进行,就可以称之为国有土地资本化经营。 第二章从国有土地资本化经营对土地资源配置、经济可持续发展以及房价高涨的作用和影响等方面,论证了其必要性和可行性。 国有土地资本化经营是一种有效的土地市场化配置方式,有利于国有土地的优化配置;许多人认为,现今房价的高涨的主要是由于土地招、拍、挂等市场运作手段引起的地价上涨造成的。本文通过采用脉冲响应函数、格兰杰因果检验等方法,分类型、分时段对房价和地价的关系进行检验,发现,总体上房价与地价之间有一定的相互影响,但不能得出房价上涨必然引起地价上涨,或者地价上涨必然引起房价上涨的因果关系结论。有的情况下(如豪华住宅),房价上涨一定程度上是地价上涨的原因。也就是说,起码房产商宣称的房价大幅上涨主要是由于地价上涨引起的观点得不到实证证据的支持。即使地价有所上涨,房产商完全可以采取多种措施降低成本费用而消化地价上涨的影响,何况房地产业过高的利润尚有压缩的空间。房价的大幅上涨主要是由其他多种原因引起的,不能以房价上涨过快来否定国有土地资本化经营;我国的经济可持续发展需要土地的集约利用,而土地资本化经营是集约利用土地的有效途径。土地资本化经营有利于土地本身的可持续利用,也有利于总体经济的可持续发展。 第三章设计了“两级两层”的国有土地资本化经营体系。 现阶段,国有土地由土地储备机构进行经营,但它的性质是不明确的,既不是一个行政主体,也不是一个纯粹的市场主体;土地储备的目标应该是提高公众利益,而不是追求政府经济收入的增加,而我国的土地储备机构却越来越注重政府的经济利益;我国的土地储备机构其管理和经营职能重叠,使其处于公益目的和盈利目的的矛盾中。因此,应该对国有土地的经营机构和模式进行重新设计。依据国家财务论和本金基金分流理论,国有土地应根据规划分为经营性和非经营性两种,其中经营性国有土地应由土地资本化经营机构按市场规律经营;非经营性和尚未规划的土地交由公益性的土地储备机构运作。两种类型的土地如果发生相互转化则必须有偿交换运作机构,由土地储备机构转给土地资本化经营机构要按成本价,反方向转化要按市价。这样做使政府不能通过随意更改规划而获利,以保证国有土地资本化经营的顺利进行。国有土地资本化经营可分为中央和城市两个层次,分别经营不同条件的土地,每个层次还要将国有土地资本经营和资产经营机构分别设置,并都采用国有独资形式。 第四章分别论述了存量和增量土地的资本化经营方式。 国有土地资本化经营的重点应该是存量土地而非农地的征收,对于存量土地可以根据不同情况选择分别采用出让、租赁和作价入股方式,也可以结合运用几种方式。国有土地资本化经营机构是一个市场主体,没有强制征收农地的权力,政府征收农地只能用于公益目的,应由土地储备机构运作。这样经营性用地的取得将只能采用市场方式,以保障拆迁户和农民的利益。第五章研究了国有土地资本化经营中,在资金筹集、土地定价和收益分配等财务活动中存在的问题,并提出了相应的改进措施。 为了解决资金筹集中的资金短缺、渠道单一等问题,一方面应多采用土地置换等资金占用少的经营方式;另一方面要利用或创造更多的筹资渠道,如公开发行土地开发证券,土地信托等。对于土地定价,文章认为,在资本化定价的情形下,国有土地的价格由其预期未来收益所决定,人们对土地价格上涨的不合理预期会使地价与收益现值持续脱钩,造成地价上涨过快。在不确定情况下,除非每个竞拍者对一块土地出价完全相同,土地都将被高估,即使出价完全相同,土地会被充分定价,低估的情况不会出现。竞拍人数越多,不确定性会越发加大高估的程度。为了防止地价被过度高估,应该减少不确定性,使人们形成合理预期。国有土地资本收益分配分为广义和狭义两种,对外分配比例和中央与地方的分成比例是最主要的两个问题,如果实现了真正的资本化经营,问题将迎刃而解。 第六章总结了全文的主要观点,并提出了需要进一步研究的问题。 论文的主要创新点: (1)根据经济性质对国有土地进行了重新分类,为国有土地资本化经营体系的再造提供了理论支撑。国有土地按其经济性质可以分为经营性和非经营性两大类。经营性的国有土地属于本金范畴,应该以追求经济利益为主要目标,并按本金的运动规律进行经营;而非经营性的国有土地属于基金的范畴,应以社会效益为目标,并按基金的运动规律进行管理。由于二者的经济性质不同,对其运作和管理必须由不同的机构按不同的方式进行。现有关于国有土地的分类是按用途进行的,由于没有揭示其经济性质的不同,没有实现分流运行,使现有国有土地经营机构出现性质不明、目标多元化等诸多问题,造成了国有土地配置效率的低下、官商勾结、房价飞涨、房产商暴富、拆迁户和失地农民的补偿过低的一系列经济和社会问题。 (2)依据国家财务论和本金基金分流理论设计了“两级两层”的国有土地资本化经营体系。首先,在科学分类基础上,将经营性国有土地由土地资本化经营机构按市场规律经营;非经营性和尚未规划的土地交由公益性的土地储备机构运作。两种类型的土地如果发生相互转化则必须有偿交换运作机构,由土地储备机构转给土地资本化经营机构要按成本价,反方向转化要按市价。这样的设计从机制上解决了经营目标的多元化,遏制了政府征地权力的滥用,从而真正实现国有土地的市场化配置。然后,设计了“两级两层”结构的国有土地资本化经营体系。“两级”是指国有土地资本化经营体系由中央和城市两个级次构成,各司其职;“两层”是指每一级次又分为资本经营和资产经营两个层次。这样的经营体系可以保证国有土地资本化经营的顺利进行。 (3)首次采用脉冲响应函数,结合格兰杰因果检验等方法,分类型、分时段对房价和地价的关系进行了检验。发现,总体上房价与地价之间有一定的相互影响,但不能得出房价上涨必然引起地价上涨,或者地价上涨必然引起房价上涨的因果关系结论。有的情况下(如豪华住宅),房价上涨一定程度上引起地价上涨,也就是说,起码房产商宣称的房价大幅上涨主要是由于地价上涨引起的观点得不到实证证据的支持。这样的结果可以澄清人们关于房价飞涨原因的模糊认识,为国有土地资本化经营排除质疑。而已有研究方法单一、样本量小,未得到统一、可靠的结论。同时,未区分类型和时段,无法发现结构性的问题和市场化程度的影响。 (4)依据马克思关于资本运动过程的论述,将国有土地资本运动分为资金筹集阶段、土地取得阶段、开发阶段和收益实现阶段,并阐述了每个阶段的特点,为国有土地资本化经营奠定了理论基础。已有研究只是分析了土地资本的内涵,而对其运动过程和规律尚未涉及。 (5)对当前国有土地经营及监管中存在的诸如房价过高、拆迁与征地补偿不足等问题的深刻原因作了剖析,提出了相应的政策建议。


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